Rättsutredning: Landstingens ömsesidiga försäkringsbolag

I det här beslutet (JO 1952-09) kommer JO fram till att offentlighetsprincipen inte gäller hos Landstingens ömsesidiga försäkringsbolag, LÖF. Det är inte ett sådant bolag som ska jämställas med en myndighet enligt nuvarande OSL 2:3. LÖF ägs av Sveriges alla landsting plus Region Skåne, Västra Götalandsregionen och Gotlands kommun. Det är LÖF som bestämmer om patienter ska få ut pengar från patientförsäkringen när de har skadats i sjukvården. Men besluten går alltså inte att få ut från LÖF eftersom de inte är allmänna handlingar där. Däremot skickar LÖF sina beslut, för kännedom, till sjukvården i det landsting där patienten skadats. Handlingarna blir allmänna när de kommer in till landstingen och landstingen är skyldiga att leta fram besluten när någon begär ut dem (KR Sundsvall 3106-09). Landstingen ska lämna ut avidentifierade kopior av besluten. Det betyder att landstinget ska lämna ut kopior där patientens namn, adress och personnummer har täckts över. Däremot ska landstinget i normalfallet inte täcka över uppgifter som beskriver händelsen då patienten skadades eller vid vilken vårdcentral eller sjukhus det hände (KR Sundsvall 984-10). I de beslutskopior som LÖF skickar till landstingen utelämnar LÖF uppgifter om hur mycket pengar patienten får som ersättning för den aktuella vårdskadan.

Vad är en handling?

För att du ska kunna begära ut uppgifter från en myndighet med stöd av reglerna om handlingsoffentlighet så krävs det att uppgifterna är nedskrivna eller har dokumenterats på något annat sätt. Reglerna om handlingsoffentlighet ger dig ju bara rätt att få ut allmänna och offentliga handlingar (TF 2 kap.) eller uppgifter ur sådana handlingar (OSL 6:4). Du kan inte med stöd av handlingsoffentligheten tvinga en tjänsteman att berätta ur minnet allt som han eller hon vet om ett ärende. Tjänstemannen har visserligen en skyldighet att lämna upplysningar som en del av serviceskyldigheten i 6 § förvaltningslagen. Men den skyldigheten är svagare än skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar eller uppgifter ur allmänna handlingar enligt TF och OSL.

Som exempel kan man ta ett telefonsamtal som tjänstemannen har haft i jobbet. Tjänstemannen är inte skyldig att i detalj återberätta samtalet ur minnet men om han eller hon antecknade vad som sas eller spelade in samtalet så har du möjlighet att begära ut tjänsteanteckningen eller inspelningen enligt TF:s regler. Ett annat alternativ är att du med stöd av OSL 6:4 begär att tjänstemannen läser upp vad som står i tjänsteanteckningen.

Enligt TF finns det två typer av handlingar (TF 2:3):

1. ”…framställningar i skrift och bild…”

2. ”…upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel…”

Den första typen är oftast pappershandlingar där informationen finns nedskriven eller tryckt. Men det gör i princip ingen skillnad om skriften eller bilden är inristad i sten eller broderad på tyg. Den är lika fullt en handling enligt TF. Exempel på skrifter och bilder är tabeller, kartor, ritningar, fotografier och röntgenplåtar.

När det gäller den andra typen, så kallade upptagningar, så finns information lagrad på ett sådant sätt att man bara kan ta del av den med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel. Man behöver t.ex. en cd-spelare för att spela upp en cd-skiva eller en dator för att ta del av informationen i ett automatiserat dataregister.

Är handlingen förvarad hos myndigheten?

Om du kan konstatera att informationen du söker har dokumenterats i en handling så är nästa steg att ta reda om den aktuella handlingen ”förvaras” hos myndigheten enligt TF 2:4. Det kan ibland vara lite oklart t.ex. om handlingen finns hos en konsult som myndigheten anlitar eller om en tjänsteman har tagit med sig handlingen hem. Läs mer om detta här.

Handlingsoffentligheten innebär inte någon skyldighet för myndigheter att framställa nya handlingar på begäran från enskilda. En sådan handling, som inte finns ännu, ”förvaras” nämligen inte hos myndigheten enligt TF 2:4. Det gäller även om den nya handlingen bara skulle vara en sammanställning av uppgifter som redan finns i allmänna handlingar hos myndigheten (se mer om detta i här). Ett undantag från denna huvudregel är de så kallade ”potentiella handlingarna”. Dessa handlingar finns inte färdiga hos myndigheterna i form av en pappershandling i arkivet eller ett färdigt elektroniskt dokument i en dator men betraktas lika fullt som handlingar. Oftast handlar det om uppgifter som finns i ett datoriserat register och som myndigheten med sina datorprogram kan sammanställa på ett enkelt och rutinmässigt sätt till en handling. Om du beställer ett personbevis från Skatteverket så är det en potentiell handling du begär ut. Myndigheten har inte ett färdigt personbevis för alla som bor i landet utan sammanställer vid behov uppgifterna ur folkbokföringsregistret. Myndigheten utfärdar omkring två miljoner personbevis varje år (källa: skatteverket.se). Se mer om potentiella handlingar i här.

Dokumentationsskyldigheten

Myndigheterna skulle kunna sätta handlingsoffentligheten ur spel genom att strunta i att dokumentera uppgifter som kommer in till myndigheten på annat sätt än i form av handlingar. Men det får de inte eftersom det finns en dokumentationsskyldighet som innebär att myndigheterna måste dokumentera t.ex. uppgifter som man får in muntligen eller genom tjänstemännens egna iakttagelser (27 § förvaltningslagen och JO 2006/07 s. 366).

 

Var så specifik som möjligt

Hur mycket en myndighet är skyldig att leta beror på hur noggrant du beskriver handlingarna som du begär ut. Om du begär ut handlingarna i 10.000 ärenden och kan förse myndigheten med ärendenummer för samtliga ärenden så är myndigheten skyldig att ta fram handlingarna. Att det är många ärenden är i sig inte ett skäl för avslag. Om din begäran däremot är vag och det är oklart om handlingarna ens finns hos myndigheten så behöver inte myndigheten leta i samma utsträckning. I fallet RÅ 1979 Ab 6 uttrycks detta som att en myndighet inte är skyldig att bedriva mera ”omfattande efterforskningar” i frågan om handlingar i arkiverat material motsvarar en ”allmänt hållen beskrivning”. Det vill säga att en myndighet inte ska behöva gå igenom hela sitt arkiv för att att ta reda på om det överhuvudtaget finns några sådana handlingar som du har begärt.

Du är inte skyldig att uppge ett ärendenummer eller ens peka ut specifika handlingar när du gör din begäran. Det går bra att begära samtliga handlingar av en viss typ, t.ex. samtliga beslut som myndigheten har fattat under en viss tidsperiod i en viss typ av ärenden. Det går också bra att lista en rad kategorier av handlingar och begära ut alla handlingar som passar in i dessa kategorier. En sådan begäran kan t.ex. gälla alla beslut i en viss ärendetyp, alla inkomna anmälningar i en annan och alla protokoll i en tredje under en viss tidsperiod (se KR Sthlm 598-06 och KR Gbg 1453-11). Vagare formuleringar än så har faktiskt också godtagits. I fallet RÅ 1989 not. 100 tyckte dåvarande Regeringsrätten att en begäran om handlingar hos Riksbanken ”rörande fastighetsinvesteringar i utlandet” var tillräckligt precis. Det här trots att Riksbanken var tvungen att sortera fram de efterfrågade handlingarna bland de 5000-6000 ärenden om olika sorters investeringar i utlandet som förekom hos myndigheten varje år. I fallet KR Jönköping 6-12 hade en person begärt ut alla beslut om intagna som hade fattats vid Häktet Sollentuna. Kammarrätten ansåg att Kriminalvården var skyldig att leta reda på och sekretesspröva de efterfrågade handlingarna. Ett fall som pekar i motsatt riktning är RÅ 1991 ref. 50 där en begäran om att ta del av dagens post hos en myndighet underkändes som allt för vag eftersom myndigheten inte samlade dagens post på ett ställe. I målet 5147-11 konstaterade Kammarrätten i Göteborg att Region Skåne inte behövde gå igenom alla patientjournaler från det senaste året för att hitta de journalanteckningar där det framgick att en spiral av ett visst fabrikat satts in.

Om en myndighet tycker att din begäran är för oprecis för att kunna hanteras så ska den upplysa dig om att begäran behöver preciseras (se blanda annat JO 1657-11).

Handlingarna är inte sökbara i vårt datasystem!

Vilka handlingar som är sökbara i en myndighets datasystem eller diarium är inte avgörande för frågan om myndigheten är skyldig att leta fram de handlingar du efterfrågar. I fallet NJA 1998 s. 559 begärde en person att få ta del av alla domar som hovrätten någonsin meddelat gällande en angiven person med visst namn och personnummer. Hovrätten var då skyldig använda även äldre manuella register för att hitta gamla domar där personen förekom. Domstolen var däremot inte skyldig att bläddra igenom alla sina domböcker för att hitta de begärda domarna (en dombok är en bok där en domstols domar och beslut under ett år finns samlade). Se även fallet RÅ 1982 Ab 262 där dåvarande Regeringsrätten kom fram till att Rikspolisstyrelsen var tvungen att leta fram alla ärenden gällande Scientologikyrkan, trots att det skulle ta lång tid på grund av ”diariets uppläggning”.  Om en begäran är tillräckligt preciserad kan man kräva ganska omfattande manuella sökningar av en myndighet. I målet KR Jönköping 1149-13 bestämde domstolen att Norrtäljeanstalten var skyldig att manuellt gå igenom ett stor antal intagnas journaler för att hitta eventuella beslut om vårdvistelse som hade begärts ut. Kammarrätten i Sundsvall (KR Sundsvall 3106-09) slog i ett fall fast att ett landsting var skyldigt att lokalisera ett mindre antal handlingar av en viss typ som kommit in till landstinget under en angiven period om två veckor. Det här trots att handlingarna aldrig registrerats utan bara sorterats in i de aktuella patienternas journaler. Det var därmed inte möjligt att söka fram de aktuella handlingarna via något register. I målet 3647-15 konstaterade Kammarrätten i Stockholm att Polismyndigheten var skyldig  att leta fram vissa specificerade grupper av ordningsböter trots att myndighetens arkiv inte var sorterat för en sådan sökning. Det här ska dock jämföras med det tidigare refererade fallet 5147-11 där Kammarrätten i Göteborg konstaterade att Region Skåne inte behövde gå igenom alla patientjournaler som innehöll journalanteckningar där det framgick att en spiral av ett visst fabrikat satts in. Men i det fallet gällde det handlingar som kunde ha upprättats under en tidsperiod av ett helt år.

Vi får inte!

Det händer att myndigheter hävdar att det inte går att hitta en handling eftersom myndigheten är förbjuden att söka på ett visst sätt i sitt ärendehanteringssystem. Det gjorde Åklagarmyndigheten när en journalist begärde att få ut samtliga beslut att inleda förundersökning, beslut att lägga ned förundersökning, beslut om strafförelägganden, beslut om åtal och beslut om åtalsunderlåtelse gällande personer med vissa angivna personnummer. Åklagarmyndigheten hänvisade till en förordning som begränsar vilka sökbegrepp som myndigheten får använda vid sökning i ärendehanteringssystemet Cåbra. Men myndigheten fick bakläxa av kammarrätten (se KR Sthlm 867-11 och KR Sthlm 851-10).