Konsulter till myndigheter

Personer eller företag som arbetar som fristående konsulter åt myndigheter är inte bundna av offentlighetsprincipen. De är inte skyldiga att lämna ut handlingar på begäran från allmänheten. Däremot kan en handling som en konsult tagit emot eller upprättat för en myndighets räkning betraktas som allmän och förvarad hos den myndigheten. I sådana fall går det att vända sig till myndigheten och begära ut handlingarna trots att de finns hos konsulten.

Det gäller till exempel när en rekryteringskonsult sköter en personalrekrytering åt en myndighet. Jobbansökningar kan begäras ut hos myndigheten trots att de jobbsökande skickat dessa direkt till rekryteringskonsulten (se RÅ 1989 ref. 29 och RÅ 1996 ref. 25). I fall där en myndighet anlitat en rekryteringskonsult för att sondera marknaden, bedriva rekryteringsfrämjande åtgärder och göra en inledande urvalsprocess före det egentliga anställningsförfarande så har handlingar hos konsulten inte ansetts förvarade hos myndigheten. Det här betyder att rekryteringsföretaget kan ta emot intresseanmälningar till en tjänst på en myndighet utan att dessa blir allmänna handlingar. Om företaget väljer ut en eller flera kandidater som presenteras för myndigheten så blir dessa personers intresseanmälningar allmänna handlingar. Övriga sökandes intresseanmälningar blir det inte. Efter rekryteringsföretagets urvalsprocess måste myndigheten inleda ett vanligt anställningsförfarande där myndigheten tar emot ansökningar direkt från jobbsökande. I annat fall har myndigheten lagt över hela tjänstetillsättningsärendet på rekryteringsföretaget. I det läget anses företaget ha tagit emot alla intresseanmälningar i myndighetens ställe. Utgångspunkten är att de då är allmänna handlingar. Eventuellt kan myndigheten i det läget avtala bort sin tillgång till handlingarna hos rekryteringsföretaget, vilket innebär att handlingarna inte är allmänna. Men det är egentligen inte tillåtet. Se JO 3529 12 där JO kritiserade ett kommunalförbund för att ha avtalat bort tillgången till intresseanmälningar som kommit in till ett rekryteringsföretag trots att företaget tagit emot dessa i kommunförbundets ställe som en del av anställningsförfarandet.

Om en myndighet har en överenskommelse med en konsult om att myndigheten ska ha tillgång till inskickade handlingar  så blir dessa allmänna handlingar (se JO 1990/91 s. 391, KR Gbg 7285-08 och KR Jönköping 330-05).

Målet RÅ 1984 2:49 gällde en kontrolldagbok som en anställd på företaget Riksbyggen fört på uppdrag av en kommun. I det fallet ansåg Regeringsrätten att dagboken var en allmän handling hos kommunen trots att den aldrig funnits där. Domen har fått kritik för att ha utvidgat förvaringskriteriet i TF 2:3 för mycket (se bl.a. JO 1990/91 s. 391).

Övriga dokument: RÅ 1999 ref. 48

Regeringsrätten ansåg inte att Riksmarskalksämbetet var en myndighet i TF:s mening. Riksmarskalken är chef för de Kungliga hovstaterna och Riksmarskalksämbetet är Riksmarskalkens stab. Domstolen tog fasta på ett propositionsuttalande som gjordes i samband med en ändring i TF och som sa att hovet borde stå utanför den statliga förvaltningsorganisationen.

RA_1999_ref_48

JO 2006/07 s. 478

Kronofogden var inte skyldig att göra en sammanställning av uppgifter om utmätningar som gjorts av en viss persons tillgångar eftersom en sådan sammanställning var för komplicerad att genomföra. Sammanställningen kunde därför inte ses som en potentiell handling enligt TF 2:3 2 st 2 p. Däremot hade personen rätt att på begäran få ut enskilda uppgifter ur Kronofogdens register (jmf OSL 6:4).

JO_2006_07_s_478

Potentiella handlingar

Du kan som regel inte kräva att en myndighet ska skapa en helt ny handling med en sammanställning av just de uppgifter som du är ute efter (se RÅ 1978 2:19). Det här gäller även om den nya handlingen är en sammanställning av uppgifter som finns i olika allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Möjligtvis kan myndigheten tänka sig att göra det mot betalning i sin uppdragsverksamhet men det är en annan fråga. Men det finns en typ av sammanställningar som en myndighet faktiskt är skyldig att göra enligt TF. Det är de så kallade potentiella handlingarna som ingår i den handlingstyp som kallas upptagningar och som bland annat innefattar databaser av olika slag (TF 2:3 2 st 2 p). Se mer om upptagningar i här.

Vad är då en potentiell handling? Det är en handling som inte existerar när du begär ut den men som myndigheten, utan större svårigheter, kan skapa på begäran av dig. Ett registerutdrag från ett databas är en typisk potentiell handling. I Skatteverkets folkbokföringsdatabas finns till exempel ett oändligt antal potentiella handlingar som myndigheten kan skapa genom att kombinera olika uppgifter om personers ålder, bostadsadress och civilstånd etc. Personbeviset är en vanlig variant och Skatteverket skapar miljontals personbevis varje år (källa: skatteverket.se).

Så här förklarar JO begreppet potentiell handling (JO 2000/01 s. 567 och JO 2006/07 s. 478):

”…varje sammanställning av sakligt sammanhängande uppgifter som en myndighet kan göra med hjälp av tillgängliga program är att anse som en handling som förvaras hos myndigheten. Förutsättningen är endast att sammanställningen skall kunna göras med rutinbetonade åtgärder. Därmed avses att det skall vara fråga om en begränsad arbetsinsats och utan nämnvärda kostnader.”

Rutinbetonade åtgärder

Vad betyder det att en potentiell handling enligt TF 2:3 2 st 2 p är förvarad hos myndigheten om den kan sammanställas med ”rutinbetonade åtgärder”? Utgångspunkten är den så kallade ”likställighetsprincipen”. Den innebär att en potentiell handling som myndigheten kan sammanställa för eget behov med hjälp av sina dataprogram också ska lämnas ut till dig om du begär det. Att myndigheten aldrig tidigare har sammanställt de efterfrågade uppgifterna har ingen betydelse för din rätt att få ut den potentiella handlingen (JO 2006/07 s. 478).

Även om lagen talar om ”rutinbetonade åtgärder” så har du möjlighet att kräva en del ansträngningar av myndigheten. Dåvarande Regeringsrätten har slagit fast att en myndighet kan vara skyldigt att på begäran göra skräddarsydda urval av uppgifter för att sammanställa dessa till en potentiell handling (RÅ 1974 ref. 8). En myndighet är också skyldiga att göra vissa anpassningar av sina standardprogram för att göra det aktuella urvalet (RÅ 1976 ref. 122). Däremot är myndigheten inte skyldig att ta fram ett helt nytt datorprogram för att göra urvalet (RÅ 1988 ref 84). Om en myndighet av praktiska skäl valt att dela upp uppgifterna på olika register så kan den vara skyldig att sammanställa uppgifter från dessa register till ett enda registerutdrag (RÅ 1977 Ab 310). HFD har i ett fall kommit fram till att 4-6 timmars arbete för att göra en sammanställning inte kan ses som en rutinbetonad åtgärd (HFD 4266-14).

En konsekvens av likställighetsprincipen är att du inte kan kräva en sammanställning av personuppgifter som myndigheten själv inte får göra (se begränsningsregeln i TF 2:3 3 st). Det kan hända att en myndighet saknar befogenhet enligt lag att göra vissa sökningar och sammanställningar i register med personuppgifter därför att det skulle kränka den personliga integriteten. Men det finns olika grader av begränsningsregler. Finns det ett absolut sökförbud som säger att en myndighet inte under några förutsättningar får använda en uppgift som sökbegrepp i en databas, så är de sammanställningar som bygger på det sökbegreppet inte potentiella handlingar. Ett exempel på ett sådant sökförbud finns i 3 kap. 5 § polisdatalagen. I många registerförfattningar (lagar som reglerar hur myndigheter får använda sina dataregister) finns mindre strikta regler i form av ändamålsbegränsningar och villkorade sökförbud. Med det menas regler som säger att myndigheter bara får göra sökningar och sammanställningar av uppgifter från sina databaser för vissa angivna ändamål och under vissa angivna förutsättningar. Dessa regler inskränker inte myndigheternas skyldigheter att på din begäran sammanställa uppgifter till potentiella handlingar (se prop. 2011/12:157 s. 7 där det också finns hänvisningar till äldre förarbeten).

Färdiga elektroniska handlingar

Alla elektroniska handlingar är inte potentiella handlingar. Vissa är istället färdiga elektroniska handlingar som kan jämställas med pappersdokument vid tillämpning av offentlighetsprincipen. Det är handlingar med ett fixerat informationsinnehåll som pdf:er eller wordfiler. En myndighet kan aldrig vägra lämna ut färdiga elektroniska handlingar med hänvisning till att dessa inte tas fram med rutinbetonade åtgärder.

I förarbetena till 2 kap. 3 § TF (prop. 2001/02:70 s. 20-21) kan man läsa följande om färdiga elektroniska handlingar. En upptagning för automatiserad behandling kan, liksom en konventionell handling i pappersform, vara en slutligt utformad och redan existerande handling med ett bestämt, fixerat, innehåll som kan återskapas gång på gång. Det är enligt regeringens mening inte tillfredsställande att en sådan handling ska anses förvarad hos en myndighet endast om den kan tas fram med rutinbetonade åtgärder. Färdiga elektroniska handlingar anses förvarade om de rent faktiskt finns hos myndigheten, dvs. om de kan göras tillgängliga med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv förfogar över för överföring i sådan form att de kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas och detta oavsett om det krävs endast rutinbetonade åtgärder för att få fram dem eller mer omfattande arbete.

I den här domen kom kammarrätten fram till att e-postloggar inte är färdiga elektroniska handlingar och i den här domen slog kammarrätten fast att så kallade månadsackar är det.

Potentiella handlingar – inte uppgifter ur handlingar

Att begära ut en potentiell handling är inte det samma som att begära ut uppgifter ur allmänna handlingar enligt OSL 6:4. Om du ringer till en myndighet och ber att få ett muntligt besked om uppgifter som finns i myndighetens dataregister så begär du uppgifter ur en allmän handling. Om du istället begär ut ett registerutdrag så är det en potentiell handling som du begär ut. För mer information om skillnaden mellan att begära ut allmänna handlingar kontra uppgifter ur allmänna handlingar läs här.

KR Sthlm 144-11

Forskare hade inte rätt att få se Riksarkivets bilder av den döde Dag Hammarskjöld från flygolyckan i Afrika 1961. Kammarrätten sekretessbelade bilderna med hänvisning till sekretessen för enskilds hälsa i OSL 21:1. Visserligen är Dag Hammarskjöld död sedan länge men Kammarrätten tog hänsyn till att Hammarskjöld fortfarande är en internationellt känd offentlig person och att bilderna därför skulle ”kränka den frid som bör tillkomma Dag Hammarskjöld”.

KR Sthlm_144_11

KR Jönköping 3635-10

En person fick inte ut en förteckning med namn, adress och personnummer för alla taxiförare i Stockholmsregionen. Transportstyrelsen menade att den inte hade rätt att använda de sökbegrepp som krävdes för att söka fram uppgifterna i vägtrafikregistret och att det dessutom skulle ta 13 arbetsdagar att skapa det datorprogram som skulle behövas för att göra sökningen. Eftersom det därför inte gick att sammanställa uppgifterna med rutinbetonade åtgärder så var förteckningen inte att betrakta som en förvarad handling hos Transportstyrelsen. Kammarrätten gick på myndighetens linje och avslog överklagandet.

KR_Jonkoping_3635_10

KR Jönköping 3093-10

En kommuns servicekontor som är utförare i en kommunal utförar-/beställarorganisation är att betrakta som en affärsverksamhet när servicekontoret är konkurrensutsatt, dvs. om det i vissa fall konkurrerar med privata aktörer när kommunen upphandlar tjänster. Uppgifter om servicekontorets priser och kostnader i ett specifikt projekt kunde inte lämnas ut till en journalist med hänsyn till sekretessen för myndighets affärsverksamhet i OSL 19:1. Andra begärda uppgifter omfattades inte av sekretessen och kunde därför lämnas ut.

KR_Jonkoping_3093_10