Var gäller handlingsoffentligheten?

Det är ”myndigheter” som enligt grundlagen är skyldiga att på begäran lämna ut allmänna handlingar. Det framgår av TF 2:3 1 st. Men varken TF eller OSL ger besked om vad som är en myndighet i lagens mening. Lagarna innehåller inga listor över alla svenska myndigheter och inte heller någon definition av vad en myndighet är (se Bohlin, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., s. 51 f.f. och RÅ 1984 2:101). Om du har att göra med ett departement, en domstol, en statlig myndighet eller någon kommunal nämnd så är det självklart att dessa är myndigheter. Har du å andra sidan att göra med ett privat organ som ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller ett registrerat trossamfund så är dessa inte myndigheter och som regel gäller inte handlingsoffentligheten där (se RÅ 2008 ref. 6).

Men det finns organ i gränslandet mellan privat och offentligt som är mer svårbedömda. Då måste du som begär ut handlingar kunna argumentera för att organet som har handlingarna ska betraktas som en myndighet. Det är inte säkert att tjänstemännen på det aktuella organet själva vet om handlingsoffentligheten gäller där (se t.ex. JO 1083-11). Något som talar för att ett organ är en myndighet är om det organisatoriskt hänger ihop med den offentliga förvaltningen. I RÅ 1979 2:11 prövade Regeringsrätten om en etisk kommitté vid Södersjukhuset var en myndighet. Domstolen kom fram till kommittén var en myndighet eftersom ledamöterna var utsedda av lärarkollegiet vid sjukhusets medicinutbildning och eftersom kommittén fick yttra sig i frågor om bidrag till forskningsprojekt vid sjukhuset. Man kan också argumentera kring frågan om organet utför sådana uppgifter som typiskt sätt brukar utföras av myndigheter (se RÅ 1984 2:101).

Lagstiftningen ger alltså inget entydigt svar på vad en myndighet är. Däremot ger den besked om vilka organ som inte är myndigheter men som ändå måste tillämpa handlingsoffentlighet. I TF 2:5 kan man läsa att politiska församlingar som riksdagen eller landstings- och kommunfullmäktige ska jämställas med myndigheter vid tillämpning av TF. Och enligt 2:4 OSL gäller handlingsoffentligheten inom vissa verksamheter hos privata organ som finns uppräknade i bilagan till OSL. Gemensamt för dessa privata organ är att de har fått förtroende att ägna sig åt myndighetsutövning mot enskilda. Handlingsoffentlighet gäller därför till exempel i a-kassornas ärenden om arbetslöshetsersättning, hos Radiotjänst i ärenden där bolaget tar ut TV-avgift eller vid bilbesiktning som utförs av privata företag (se mer i avsnittet ”Offentlighet hos privata organ”).

Vem kan utnyttja offentlighetsprincipen?

Inte bara svenska medborgare (TF 2:1) utan även utlänningar (TF 14:5 2 st) har rätt att få ut allmänna handlingar från svenska myndigheter enligt offentlighetsprincipen. Begreppen medborgare och utlänningar syftar vanligtvis på människor av kött och blod (fysiska personer). Men dåvarande Regeringsrätten har slagit fast att också aktiebolag och andra så kallade juridiska personer kan begära ut allmänna handlingar i eget namn (se RÅ 2003 ref. 83). Det behöver alltså inte vara någon fysisk person vid företaget som står som avsändare till en begäran om allmänna handlingar. JO har i ett fall (JO 2008/09 s. 538) förtydligat att rätten att ta del av handlingar omfattar också dem som är anställda på den myndighet där handlingen finns.

Kommunala företag

Aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting har ett ”rättsligt bestämmande inflytande” jämställs med myndigheter i TF och måste tillämpa handlingsoffentlighet. Det framgår av OSL 2:3. Det ska alltså gå att få ut handlingar från dessa företag på samma sätt som allmänna handlingar från myndigheter. Vad som menas med ”rättslig bestämmande inflytande” framgår av OSL 2:3 2 st.

Regeln i OSL 2:3 omfattar bara de associationsformer, det vill säga de typer av bolag, föreningar och andra juridiska personer, som räknas upp i paragrafens första stycke. I uppräkningen saknas de ideella föreningar eller enskilda personer som också kan få förtroendet att sköta kommunala angelägenheter enligt 3:16 kommunallagen. För dessa gäller alltså inget krav på handlingsoffentligheten enligt OSL 2:3. JO har i ett beslut konstaterat att också Landstingens ömsesidiga försäkringsbolag, som samägs av alla landsting, är en sådan associationsform som faller utanför regeln i OSL 2:3 (se JO 1952-09).

Almi företagspartner i Örebro län omfattades inte av regeln i OSL 2:3 eftersom staten hade fler röster än landstinget i bolaget (se KR Jönköping 3960-96). Bolaget Science Park Speed Capital AB omfattades inte av offentlighetsprincipen eftersom kommunen ägde bolaget via en ideell förening  (se KR Sthlm 1588-16).

För bolag och föreningar där kommunen är delägare men saknar rättsligt bestämmande inflytande eller för associationsformer som inte räknas upp i OSL 2:3 finns inte samma bindande krav på handlingsoffentlighet. För dessa gäller en svagare skrivning i 3:18 kommunallagen som säger att landstings- eller kommunfullmäktige ska ”verka för” att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar. Vad detta innebär har prövats av Högsta förvaltningsdomstolen i målet HFD 5782-10.

Ytterligare praxisavgöranden som rör kommunala företag: JK 26 april 1999, dnr 1624-98-21, RÅ 2001 ref. 79, RÅ 2002 ref. 24 och RÅ 1998 not. 167.