Överdriven maskning av lex Sarah-anmälningar

En journalist begärde ut ett antal lex Sarah-anmälningar från Statens institutionsstyrelse, Sis, som handlade om allvarliga missförhållanden vid myndighetens institutioner. Sis lämnade ut anmälningarna men hade maskerat en stor del av innehållet. Det var inte bara namn, personnummer, adress och kön på enskilda intagna som hade maskerats, utan också uppgifter om institutionernas namn, datum, tid och plats för olika händelser, samt vilka tvångsåtgärder som hade vidtagits.

Journalisten överklagade och kammarrätten ansåg att myndigheten hade gått allt för hårt fram med maskeringspennan och skickade tillbaka ärendet till Sis för en ny prövning.

Uppgifter i lex Sarah-anmälan var offentliga

En person begärde ut en lex Sarah-anmälan som Hedemora kommun hade skickat till Inspektionen för vård och omsorg. Anmälan rörde en numera avliden person. Kommunen avslog begäran med hänvisning till socialtjänstsekretess och personaladministrativ sekretess.

Personen överklagade till kammarrätten som delvis gav henne rätt. Enligt domstolen fanns det inga uppgifter i handlingen som omfattades av personaladministrativ sekretess. Den innehöll inte heller uppgifter som kunde anses kränka den frid som tillkom den avlidna personen, däremot kunde anhöriga lida men av att vissa uppgifter offentliggjordes. Dessa skulle därför sekretessbeläggas. I övrigt skulle anmälan lämnas ut, enligt kammarrätten.

Lex Sarah-rapporter inkomna handlingar

Anställda vid Skellefteå kommun var självständig i förhållande till kommunen när de fullgjorde sin rapporteringsskyldighet enligt lex Sarah. Kammarrätten fann därför att rapporterna var inkomna till kommunen och skulle lämnas ut i offentliga delar. Kammarrätten återförvisade ärendet till kommunen för sekretessprövning.

KR_Sundsvall_2765_17

Se även dessa tidigare domar.

KR Jönköping 1591-14

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) nekade en journalist att  få ut en kopia av en lex Sarah-anmälan som kommit in från Jönköpings kommun. Journalisten överklagade och fick rätt i kammarrätten. Man kunde utläsa av lex Sarah-anmälan att den drabbade vårdtagaren fanns i en grupp av sex personer. Enligt domstolen var den gruppen så pass stor att det inte gick att spåra den berörda vårdtagaren. Anmälan kunde därför lämnas ut i sin helhet.

KR_Jonkoping_1591_14

KR Sthlm 6903-11

Ett LVM-hem lämnade in en Lex Sarah-rapport till Statens institutionsstyrelse, Sis. Därefter begärde Sis ett kompletterande yttrande från LVM-hemmet med en närmare beskrivning av de anmälda missförhållandena. En journalist begärde ut yttrandet från Sis men fick avslag eftersom LVM-hemmet inte utgjorde ett sådant självständigt organ som avses i TF 2:11 och yttrandet därmed inte var en inkommen handling hos Sis. Journalisten överklagade men kammarrätten fastställde avslagsbeslutet.

KR_Sthlm_6903_11

Se även KR Sthlm 2378-12 som gäller själva lex Sarah-rapportens status som inkommen handling.

KR Göteborg 2273-12

Kungsbacka kommun vill inte inte lämna ut en lex Sarah-anmälan ens i avidentifierat skick. Kommunen menade att så stora delar av anmälan skulle behöva maskeras att handlingen skulle bli obegriplig. Efter överklagande upphävde kammarrätten beslutet och återförvisade det till kommunen med hänvisning till att vissa avsnitt i handlingen kunde lämnas ut.

KR_Gbg_2273_12

Handlingar som skickas inom en myndighet

Allmänt om myndighetsintern post

En inkommen handling i TF:s mening är en handling som har kommit in till myndigheten från någon utomstående, t.ex. från en privatperson eller från en annan myndighet. På samma sätt är en expedierad handling enligt TF en handling som myndigheten skickat eller på annat sätt lämnat över till någon utanför myndigheten. Handlingar som skickas mellan tjänstemän inom en samma myndighet betraktas därför inte som inkomna eller expedierade, vilket i många fall innebär att de inte heller är allmänna handlingar. Tanken är att beslutsunderlag, förslag och argument för eller emot en viss ståndpunkt ska kunna utväxlas inom en myndighet utan insyn till dess att myndigheten fattar beslut i en viss fråga (se prop. 1975/76:160 s. 72). Det är huvudregeln men det finns undantag. Inom en myndighet kan det finnas enheter eller avdelningar som är så pass fristående i förhållande till övriga delar av myndigheten att de betraktas som självständiga myndigheter när TF tillämpas (se TF 2:11). Om en sådan fristående enhet inom en myndighet skickar en handling till en annan del av myndigheten så anses handlingen expedierad respektive inkommen. Det är viktigt att komma ihåg att en enhet eller avdelning inom en myndighet kan vara fristående vid handläggning av en viss typ av ärenden men osjälvständig vi handläggning av en annan typ. Ofta avgörs det av om enheten har egen beslutanderätt i den aktuella ärendetypen eller inte (se JO 1987/88 s. 182).

Kommunala förvaltningar och nämnder

Inom en kommun är de kommunala nämnderna, kommunstyrelsen och kommunfullmäktige självständiga i förhållande till varandra vid tillämpning av TF. Motsvarande gäller för nämnder, styrelse och fullmäktige inom en region. Handlingar som skickas mellan dessa olika organ inom en kommun eller en region blir därför allmänna handlingar.

Tjänstemännen inom en kommunal förvaltning är däremot underordnade politikerna i den egna nämnden. En socialförvaltning är till exempel inte en självständig myndighet i förhållande till socialnämnden när TF tillämpas. Det fungerar ofta så att tjänstemännen inom en förvaltning utarbetar förslag och beslutsunderlag som sedan överlämnas till politikerna i den egna nämnden för beslut. I dessa fall saknar förvaltningarna egen beslutanderätt och har istället som funktion att bereda ärenden åt nämnden. Både dåvarande Regeringsrätten och JO har vid flera tillfällen slagit fast att handlingar som i denna situation utväxlas mellan förvaltningen och nämnden inte kan ses som expedierade eller inkomna. RÅ 1987 ref. 29 gällde ett tjänsteutlåtande som skickats från stadsbyggnadskontoret till byggnadsnämndens ledamöter i en kommun. Fallet RÅ 1969 ref. 9 gällde tjänsteskrivelser som hade skickats från en fastighetsdirektör till fastighetsnämnden. De aktuella handlingarna blev inte allmänna i något av dessa fall. I ärendet JO 1972 s. 315 slog JO fast att en stadsjurists yttrande till en kommunalnämnd inte blev en allmän handling förrän nämnden fattat beslut i ärendet. I ärendet JO 1973 s. 328 konstaterade JO att en socialdirektör inte är så självständig i förhållande till socialnämnden att tjänsteutlåtanden som direktören skickar till nämnden blir allmänna handlingar. En föredragningslista över de ärenden som ska tas upp vid ett kommande nämndsammanträde blir däremot en allmän handling i samband med att den skickas ut till nämndens ledamöter. Listan anses vara färdigställd i det skedet eftersom den som regel inte ändras efter att den sänts ut (se kammarrättens domskäl i RÅ 1987 ref. 29)

I fallet JO 1987/88 s. 182 var frågan om handlingar som olika sjukhuskliniker skickat till den politiska ledningen, direktionen, för ett hälso- och sjukvårdsdistrikt skulle anses expedierade från klinikerna respektive inkomna till direktionen. JO konstaterade att klinikerna inte var självständiga myndigheter i förhållande till direktionen. Däremot var de fristående organ med egen beslutanderätt i frågor som gällde den medicinska vården av patienter. Men den aktuella begäran gällde handlingar som klinikerna skickat som underlag till direktionens beslut om budget. Eftersom klinikerna inte hade någon beslutanderätt gällande budgeten så var de inte fristående organ i detta avseende och handlingarna blev därför inte allmänna handlingar. I fallet JO 1988/89 s. 233 slog JO fast att en tjänstemans uppsägning alltid blir en inkommen och allmän handling. JO har i ett ärende (JO 2000/01 s. 522) bedömt att en vårdanställd i en kommun är fristående i förhållande till socialnämnden när han eller hon gör en anmälan till nämnden enligt Lex Sara. En sådan anmälan anses inkommen till nämnden trots att den vårdanställde formellt sett är underordnad nämnden (se även KR Sthlm 2378-12). Ett klagomål på den egna arbetssituationen som vårdpersonal vid ett sjukhusklinik skickat till politikerna i länssjukvårdsnämnden betraktades som en inkommen handling och inte en ”internpromemoria” (JO 1990/91 s. 372).

Om en kommunal nämnd bryter ut ett antal ledamöter av nämnden och låter dem bilda ett beredningsorgan i form av ett utskott så blir inte heller det självständigt i förhållande till nämnden. Fallet JO 1971 s. 364 gällde ett budgetförslag som ett arbetsutskott inom Piteå stads drätselkammare arbetat fram och sedan överlämnat till drätselkammaren (drätselkammare kallades städernas styrelser förr i tiden). Förslaget skulle enligt JO inte betraktas som en allmän handling förrän det hade behandlats av kammaren i sin helhet.

Lokala och regionala organ inom samma myndighet

Stora myndigheter som t.ex. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan eller Socialstyrelsen kan ha regionala eller lokala kontor i olika delar av landet. De olika delarna ingår då i samma myndighetsorganisation men kan vara så pass självständiga att handlingar som skickas mellan lokalkontoren och myndigheten centralt blir allmänna. Om ett lokalkontor har egen beslutanderätt ”…bör den betraktas som ett självständigt organ inom den större myndighetsorganisationen.” (Bohlin, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., s 100 f).

Kammarrätten i Stockholm har i en dom med mål nr 2824-07 slagit fast att Socialstyrelsens regionala tillsynsenheter inte har någon självständig beslutanderätt och att handlingar därför inte blir allmänna om de skickas mellan dessa enheter och Socialstyrelsen centralt. Att de regionala tillsynsenheterna skulle sakna egen beslutanderätt låter i och för sig konstigt eftersom de dagligen fattar beslut i olika tillsynsärenden. Men i det aktuella fallet handlade det om e-post med statistiska uppgifter som skulle ligga till grund för Socialstyrelsens rapport till regeringen. Så i det ärendet hade de regionala enheterna kanske inte någon egen beslutanderätt.

Rådgivande organ

Som framgått ovan så räknas en del av en myndighet som självständig om den har egen beslutanderätt i det ärende där handlingarna förekommer. Men också rent rådgivande organ kan betraktas som självständiga. De kan hända att en myndighet anlitar en person eller ett företag med speciell kompetens för att agera rådgivare åt myndigheten i vissa ärenden. I praxis har sådana personer betraktats som självständiga i förhållande till myndigheten även om de inte har någon egen beslutanderätt. Det kan till och med gälla personer som är anställda av myndigheten. I ärendet JO 1951 s. 60 kom justitieombudsmannen fram till att en sjöteknisk konsulent, anställd vid Kommerskollegium, var så pass självständig i förhållande till arbetsgivaren att ett expertutlåtande som konsulenten lämnat till kollegium blev en inkommen handling.

Konsulter

Myndigheter kan också anlita konsulter för enstaka projekt som dessa ska driva mer eller mindre självständigt. Om konsulten är osjälvständig i förhållande till myndigheten så kan handlingar som konsulten skickar till tjänstemännen på myndigheten under arbetets gång ses om myndighetsintern post (se KR Göteborg 2665-11, KR Sthlm 7511-11). Om konsulten däremot driver projektet självständigt betraktas konsulten som fristående i förhållande till myndigheten och handlingar som han eller hon skickar till myndigheten blir inkomna och följaktligen allmänna handlingar (se RÅ 1987 ref. 1, KR Sthlm 5953-11, KR Sthlm 3745-11)

Departementen

Departementen ingår i regeringskansliet och regeringskansliet betraktas som en sammanhållen enhet, vilket innebär att handlingar som skickas mellan regeringens departement inte blir allmänna handlingar (JO 1967 s. 162).

Disciplinärenden

Alf Bohlin skriver i sin bok Offentlighetsprincipen (se 9 uppl., s. 100 f) att det bör kunna slås fast ”…att ett organ är att betrakta som en i förhållande till andra enheter inom myndighetsorganisationen självständig myndighet om det har tillagts egen beslutanderätt i vissa frågor, exempelvis disciplinfrågor.” Bohlin nämner sedan Regeringsrättens dom i fallet RÅ 1993 ref. 20 som ett exempel. I det här fallet slog domstolen fast att den enhet inom Stockholmspolisen som utreder polisers brottslighet är fristående i förhållande till övriga delar av polismyndigheten. Handlingar som skickades från ett polisområde inom Stockholmspolisen till enheten för internutredningar blev därför allmänna. HFD ansåg i målet HFD 4189-14 att anmälningar som Kriminalvårdens rättsenhet lämnat över till myndighetens personalansvarsnämnd var allmänna handlingar.

Internrevision

En internrevision har inte ansetts var ett sådant självständigt organ inom en myndighet som avses i TF 2:11 (HFD 2617-12).