Anbudssammanställning var offentlig

Lunds energiverk vägrade lämna ut en sammanställning av inkomna anbud i en upphandling av 1.200 elmätare. Av sammanställningen framgick bland annat namnet på respektive leverantör, erbjudet fabrikat och styckpris. Lunds energiverk menade att ett utlämnande av dessa uppgifter skulle innebära skada för verket vid kommande upphandlingar. Bolaget hävdade rent av att sekretess var en förutsättning för en fortsatt låg prisnivå. Flera leverantörer ställde också krav på sekretess, förklarade energiverket. Sökanden överklagade beslutet ända upp till Regeringsrätten. Domstolen menade att Lunds energiverks skäl för sekretess var allmänt hållna och tyckte inte att man kunde anta att energiverket skulle skadas av ut utlämnande. Det fanns inte heller någon särskild anledning att befara att leverantörerna skulle lida skada, enligt domstolen. Regeringsrätten beslutade att anbudssammanställningen skulle lämnas ut.

RA_1991_ref_56

Antagningsförfarande är ett ärende

Resultat och resultatlistor från antagningsprov till tandläkarutbildningen vid Karolinska institutet var inte allmänna handlingar innan antagningsbesluten var fattade. Det konstaterade kammarrätten i denna dom. Domstolen bedömde att antagningsförfarandet rymdes inom begreppet ärendehantering.

KR_Sthlm_3831_10

Anteckningar från jobbintervjuer allmänna

Anteckningar som Arbetsförmedlingen fört vid intervjuer med arbetssökande till en tjänst hos myndigheten var allmänna handlingar enligt denna dom. Arbetsförmedlingen hävdade att anteckningarna bara var sammanställningar av uppgifter som redan fanns i ärendet. Men enligt kammarrätten verkade anteckningarna vara den enda dokumentationen som gjorts av de sökandes svar under intervjuerna. Anteckningarna tillförde därmed nya sakuppgifter till anställningsärendet och kunde inte betraktas som sådana minnesanteckningar som inte är allmänna handlingar.

KR_Sthlm_3000_15

Anteckningar om elev var allmänna handlingar

Kammarrätten konstaterade att återkommande anteckningar om en elevs skolarbete som hade delats mellan en specialpedagog och en elevassistent var allmänna handlingar. Anteckningarna fördes i kronologisk ordning och nya uppgifter tillfördes fortlöpande. Mot denna bakgrund bedömde kammarrätten att handlingarna skulle betraktas som sådana journaler som blir allmänna handlingar så snart de har färdigställts för anteckning eller införing.

KR_Sthlm_1428_17

 

Anteckningar om poängsättning var allmänna handlingar

Anteckningar som Stockholms stad hade fört när den satte poäng på anbud i en upphandling var upprättade handlingar. Det konstaterade kammarrätten i den här domen. Anteckningarna blev upprättade när upphandlingsärendet avslutades med ett tilldelningsbeslut.

Enligt kammarrätten rörde det sig inte om minnesanteckningar eftersom de tillförde ärendet sakuppgifter, närmare bestämt uppgifter om de poäng som staden hade tilldelat respektive anbudsgivare.

Är handlingen arkiverad?

Vissa icke expedierade handlingar blir inte allmänna trots att de ingår i ett avslutat ärende hos myndigheten. Det handlar om de minnesanteckningar och utkast som myndighetens tjänstemän eventuellt har skapat i ärendet. Dessa blir inte upprättade förrän de läggs in i myndighetens arkiv (TF 2:12). Om handläggaren låter sina anteckningar ligga kvar akten när den skickas till arkivet så blir de med andra ord upprättade och allmänna. Om tjänstemannen själv sparar anteckningar i en pärm eller i sin dator för eget framtida bruk anses de inte ha blivit arkiverade och då är de inte heller allmänna (Irja Hed, Sekretess! – Handbok och offentlighets och sekretesslagstiftningen, 16 uppl., s. 15, se även Regeringsrättens domskäl i målet RÅ 1999 ref. 36). Med minnesanteckningar avses t.ex. sammanfattningar eller stolpar med viktiga uppgifter i ärendet som handläggaren har skrivit ned som stöd för den egna handläggningen eller i samband med att ärendet presenterades för en beslutsfattare (så kallad föredragningspromemoria). En anteckning som tillför ärendet nya uppgifter, t.ex. en tjänsteanteckning från handläggarens samtal med en part i ärendet är aldrig en minnesanteckning enligt TF 2:12 1 st. Med utkast och koncept avses förstadium till färdiga handlingar. Om sådana handlingar inte har expedierats så blir de allmänna först när de arkiveras (TF 2:12 2 st).

Är handlingen färdigställd?

Handlingar som produceras vid en myndighet blir allmänna när de har upprättas. Det framgår av TF 2:10. Att en handling har upprättats handlar i grund och botten om att den har fått sin “slutliga utformning” (prop. 1975/76:160, s. 19-20) eller uttryckt på ett annat sätt: “föreligger i sitt definitiva skick” (SOU 2012:90, s. 72). 

I TF 2:10 1 st finns vissa tumregler för när en handling ska anses ha fått sin slutliga utformning och därmed blivit upprättad. Om en myndighet skickar handlingen till någon utomstående till exempel. Då blir den upprättad för att den är expedierad. Om handlingen ingår i ett ärende blir den upprättad senast när ärendet har avslutats (med vissa undantag).

Handlingar som skapas vid en myndighet, men inte ingår i ett ärende och inte heller har skickats till någon utanför myndigheten kan bli upprättade på två sätt enligt TF 2:10 1 st. Det första är genom justering, det vill säga att en tjänsteman sätter sin signatur på handlingen för att intyga att innehållet överensstämmer med verkligheten. Det andra är genom ett färdigställande av handlingen “på annat sätt” (TF 2:10 1 st 2 men). För att avgöra om en handling har färdigställts på annat sätt får man göra en samlad bedömning av omständigheterna kring handlingens tillkomst och fortsatta liv hos myndigheten.

Det finns en del praxis på området, men den ger inte helt klara besked i frågan om vad som är en färdigställd handling. Två beslut från JO kan tolkas som att en handling är färdigställd när den har fått sin slutliga form, det vill säga när det inte längre verkar finnas någon avsikt att bearbeta den ytterligare (JO 2016/17 s. 340 och JO 2017/18 s. 193). Båda dessa avgöranden gällde frågan om fotografier och filminspelningar var färdigställda och därmed upprättade.

Men det finns också praxis som tyder på att en handling, utöver att ha fått sin slutliga form, måste ha blivit föremål för ytterligare åtgärder för att anses som färdigställd. I JO 1978/79 s. 224 talas det om att en behörig befattningshavare måste ha “sanktionerat” handlingen eller “beslutat om dess omhändertagande för förvaring”.
Domen RÅ 1998 ref. 30 rörde
skriftliga rapporter från ordningsvakter. Rimligen fick rapporterna sin slutliga form redan då de undertecknades av ordningsvakterna och överlämnades till Polismyndigheten. Men domen öppnar för att rapporterna blev upprättade först när Polismyndighetens företrädare satte in dem i en pärm för förvaring. Formuleringen “beslutat om dess omhändertagande för förvaring” i JO 1978/79 s. 224, kan alltså i praktiken handla om att en tjänsteman sätter in en handling i en pärm. 

En handling kan också bli färdigställd genom att den sprids för kännedom inom myndigheten. Det framgår av RÅ 1998 ref. 52. Domen handlar om anteckningar som fördes vid möten i en myndighetsintern arbetsgrupp. Så här gick det till. Vid arbetsgruppens möten utsågs en person som antecknade vad som avhandlades. Efteråt skrev personen ut anteckningarna och skickade dem till samtliga medlemmar i arbetsgruppen. I vissa fall undertecknades mötesanteckningarna av författaren, men inte alltid. Enligt domstolen ledde den sammantagna hanteringen av anteckningarna till att de blev färdigställda och därmed allmänna handlingar. 

Ett annat avgörande från högsta instans som rör begreppet färdigställd är HFD 2013 ref. 86. Där kom Högsta förvaltningsdomstolen fram till att e-postmeddelanden inte blev färdigställda bara för att de skickades mellan enskilda tjänstemän på en och samma myndighet. Detta trots att  e-postmeddelanden knappast blir föremål för några ändringar efter att de har skickats iväg. Anne-Charlotte Landelius skriver så här om fallet i Förvaltningsrättslig tidskrift FT 2014 s. 255:

“HFD verkar göra skillnad mellan att en handling skickas mellan tjänstemän inom en myndighet och att en handling sprids för kännedom inom en myndighet. Med spridning torde avses att en handling skickas till flera. Endast i det sistnämnda fallet kan handlingen anses färdigställd enligt HFD.”

Syftet med en handling, eller sättet som den faktiskt används, kan också ha betydelse för om den ska anses färdigställd. Domsmallar som Förvaltningsrätten i Göteborg hade tagit fram var färdigställda när de hade fått “…den slutliga form som ska användas som ett hjälpmedel i domskrivningen.” Det ansåg Kammarrätten i Göteborg i målet 1328-17. Se även Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 6686-17 som gällde samma frågeställning.
I målet 7000-15 konstaterade Kammarrätten i Stockholm att en handling som Nationella operativa avdelningen vid Polismyndigheten hade skickat ut till polisregionerna var färdigställd. Det här eftersom handlingen skulle fungera som stöd för regionernas arbete med utsatta EU-medborgare.
Ett annat exempel är Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 7354-14. Domstolen kom fram till att en rättsutredning var färdigställd eftersom den hade legat till grund för Post- och telestyrelsens bedömning av om svensk lagstiftning på ett visst område var förenlig med EU-rätten. Domstolen nämnden också att rättsutredningen var daterad och hade utgjort underlag för PTS information på myndighetens webbplats samt för generaldirektörens uttalanden i frågan.
Se även Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 8259-18 och Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 1301-13.

Så hur ska man sammanfatta praxis rörande begreppet färdigställd? Ibland räcker det med att en handling har fått sin slutliga form för att anses färdigställd. Ibland krävs något mer, som att handlingen har tagits om hand för förvaring eller spridits för kännedom till flera personer på myndigheten. I vissa fall kan man med ledning av handlingens syfte eller hur den används dra slutsatsen att den måste vara färdigställd. Det kan ha betydelse om en handling är daterad eller undertecknat, men det verkar inte vara avgörande.

Arbetsförmedlingens CV-databas inte allmän handling

Arbetsförmedlingen hade stöd för att neka en journalist att få ut handlingar ur myndighetens CV-databas. Det slog kammarrätten fast i den här domen. CV-databasen består av konton för arbetssökande och arbetsgivare. Arbetssökande kan lagra sin CV och annan information i ett eget utrymme kallat “Min profil” och arbetsgivare kan söka bland profilerna. Kammarrätten ansåg att handlingarna i CV-databasen lagras av Arbetsförmedlingen endast som ett led i en teknisk bearbetning och lagring för enskilds räkning. Handlingarna är därmed inte allmänna, enligt domstolen. Kammarrätten tog hänsyn till att Arbetsförmedlingens handläggare inte har tillgång till eller använder sig av databasen. Det spelade ingen roll att vissa anställda har tillgång till databasen för att kunna administrera den.

KR_Sthlm_7369_15

Arbetsutskottets dagordningar var färdigställda

Dagordningar/ärendelistor som hade skickats ut till ledamöterna i Karlshamns kommunstyrelsens arbetsutskott var färdigställda handlingar och därmed också allmänna. Det slog kammarrätten fast i dessa domar. Dagordningarna sändes ut tillsammans med kallelser till arbetsutskottets sammanträden. Vid tiden för utskicken hade de fått sin slutgiltiga form, resonerade kammarrätten.

KR_Jonkoping_2811_16

KR_Jonkoping_2829_16