Utskick från polisen centralt till regionerna blev allmänt

En lista med frågor att ställa till utsatta EU-medborgare som skickats från Polisens nationella operativa avdelningen, Noa, till landets polisregioner var en allmän handling enligt kammarrätten. Noa kunde visserligen inte betraktas som en självständig del av Polismyndigheten i det här fallet men listan blev ändå allmän genom att den upprättats vid Noa. Kammarrätten motiverade detta med att listan skickats till landets polisregioner för att utgöra ett stöd i deras arbete och att den därmed fått sin slutliga utformning. Listan var med andra ord färdigställd och därmed upprättad.

KR_Sthlm_7000_15

Vad är en handling?

För att du ska kunna begära ut uppgifter från en myndighet med stöd av reglerna om handlingsoffentlighet så krävs det att uppgifterna är nedskrivna eller har dokumenterats på något annat sätt. Reglerna om handlingsoffentlighet ger dig ju bara rätt att få ut allmänna och offentliga handlingar (TF 2 kap.) eller uppgifter ur sådana handlingar (OSL 6:4). Du kan inte med stöd av handlingsoffentligheten tvinga en tjänsteman att berätta ur minnet allt som han eller hon vet om ett ärende. Tjänstemannen har visserligen en skyldighet att lämna upplysningar som en del av serviceskyldigheten i 6 § förvaltningslagen. Men den skyldigheten är svagare än skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar eller uppgifter ur allmänna handlingar enligt TF och OSL.

Som exempel kan man ta ett telefonsamtal som tjänstemannen har haft i jobbet. Tjänstemannen är inte skyldig att i detalj återberätta samtalet ur minnet men om han eller hon antecknade vad som sas eller spelade in samtalet så har du möjlighet att begära ut tjänsteanteckningen eller inspelningen enligt TF:s regler. Ett annat alternativ är att du med stöd av OSL 6:4 begär att tjänstemannen läser upp vad som står i tjänsteanteckningen.

Enligt TF finns det två typer av handlingar (TF 2:3):

1. “…framställningar i skrift och bild…”

2. “…upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel…”

Den första typen är oftast pappershandlingar där informationen finns nedskriven eller tryckt. Men det gör i princip ingen skillnad om skriften eller bilden är inristad i sten eller broderad på tyg. Den är lika fullt en handling enligt TF. Exempel på skrifter och bilder är tabeller, kartor, ritningar, fotografier och röntgenplåtar.

När det gäller den andra typen, så kallade upptagningar, så finns information lagrad på ett sådant sätt att man bara kan ta del av den med hjälp av ett tekniskt hjälpmedel. Man behöver t.ex. en cd-spelare för att spela upp en cd-skiva eller en dator för att ta del av informationen i ett automatiserat dataregister.

Är handlingen förvarad hos myndigheten?

Om du kan konstatera att informationen du söker har dokumenterats i en handling så är nästa steg att ta reda om den aktuella handlingen “förvaras” hos myndigheten enligt TF 2:4. Det kan ibland vara lite oklart t.ex. om handlingen finns hos en konsult som myndigheten anlitar eller om en tjänsteman har tagit med sig handlingen hem. Läs mer om detta här.

Handlingsoffentligheten innebär inte någon skyldighet för myndigheter att framställa nya handlingar på begäran från enskilda. En sådan handling, som inte finns ännu, “förvaras” nämligen inte hos myndigheten enligt TF 2:4. Det gäller även om den nya handlingen bara skulle vara en sammanställning av uppgifter som redan finns i allmänna handlingar hos myndigheten (se mer om detta i här). Ett undantag från denna huvudregel är de så kallade “potentiella handlingarna”. Dessa handlingar finns inte färdiga hos myndigheterna i form av en pappershandling i arkivet eller ett färdigt elektroniskt dokument i en dator men betraktas lika fullt som handlingar. Oftast handlar det om uppgifter som finns i ett datoriserat register och som myndigheten med sina datorprogram kan sammanställa på ett enkelt och rutinmässigt sätt till en handling. Om du beställer ett personbevis från Skatteverket så är det en potentiell handling du begär ut. Myndigheten har inte ett färdigt personbevis för alla som bor i landet utan sammanställer vid behov uppgifterna ur folkbokföringsregistret. Myndigheten utfärdar omkring två miljoner personbevis varje år (källa: skatteverket.se). Se mer om potentiella handlingar i här.

Dokumentationsskyldigheten

Myndigheterna skulle kunna sätta handlingsoffentligheten ur spel genom att strunta i att dokumentera uppgifter som kommer in till myndigheten på annat sätt än i form av handlingar. Men det får de inte eftersom det finns en dokumentationsskyldighet som innebär att myndigheterna måste dokumentera t.ex. uppgifter som man får in muntligen eller genom tjänstemännens egna iakttagelser (27 § förvaltningslagen och JO 2006/07 s. 366).

 

Vad blir konsekvenserna om du förlorar?

Om du överklagar till en domstol och får avslag så kan det få negativa konsekvenser inte bara för dig utan också för andra som vill begära ut samma typ av handlingar i framtiden. Det finns en risk att de myndigheter som har haft för vana att lämna ut liknande handlingar plötsligt slutar att göra det på grund av domen. Det är det som brukar kallas negativa prejudikat. Med prejudikat avses i regel vägledande domar från högsta instans (Högsta förvaltningsdomstolen och Högsta domstolen m.fl.) men en kammarrättsdom kan få lika stort genomslag om de berörda myndigheterna bestämmer sig för att använda den som stöd för att inskränka insynen i något avseende. Risken för negativa prejudikat är något man måste ta med i beräkningen när man överväger ett överklagande. Samtidigt är det minst lika riskabelt att konsekvent avstå från att överklaga myndigheters avslagsbeslut. Det här eftersom myndigheterna av olika skäl hemlighåller mer än vad de har stöd för i lagen. Det är därför viktigt att myndigheternas praxis då och då korrigeras av domstolarna annars kommer handlingsoffentligheten sakta men säkert att förtvina.

När är risken som störst?

Ett negativt prejudikat gör som störst skada när det sprider sig till flera myndigheter och gör dem mer restriktiva med att lämna ut handlingar eller uppgifter. Om du har begärt ut en typ av handling som bara finns hos en myndighet och den myndigheten avslår med hänvisning till en sekretessregel som bara gäller vid den myndigheten så har du inte så mycket att förlora på ett överklagande. Om du vinner så tvingas myndigheten att ändra sig och om du förlorar så fortsätter bara myndigheten med sin restriktiva tolkning av sekretessregeln. Problemet är när flera myndigheter sitter på samma typ av uppgifter och ska tillämpa samma regel i TF eller OSL men gör olika bedömningar. Det var till exempel fallet med polisens uppgifter om tipsarpengar. En del polismyndigheter hade inga problem med att berätta hur mycket pengar som hade betalats ut till tipsare och informatörer i den kriminella världen medan andra tyckte att det var information som kunde skada polisens arbete och därför var hemlig. Att i det läget överklaga ett avslagsbeslut från en av de mer restriktiva polismyndigheterna var ett stort risktagande (se KR Sthlm 7558-08). Prognosen för en sådan process var för det första ganska dålig. Vilken kammarrättsdomare tycker att den är bättre än polisen på att bedöma vad som kan skada polisens spaning mot den undre världen? För det andra var spridningsrisken för ett eventuellt negativt prejudikat stor. Myndighetsjuristerna på landets polismyndigheter pratar med varandra!

Positiva prejudikat

Låt dig inte förlamas av riskerna för negativa prejudikat! Om du med en rimlig grad av säkerhet kan säga att du har rätt till de begärda uppgifterna så ska du så klart överklaga. Det finns ingen anledning att värdera möjligheterna med ett positivt prejudikat lägre än riskerna med ett negativt. När reglerna som kallas lex Sarah ändrades 2011 tyckte vissa kommuner att de inte längre behövde lämna ut omsorgsanställdas rapporter om missförhållanden inom den kommunala omsorgen. Rapporterna var inte allmänna handlingar eftersom de inte var inkomna till kommunen, menade de. Att överklaga ett av dessa avslagsbeslut var förstås en risk eftersom ett negativt prejudikat skulle kunna leda till att samtliga 290 kommuner i landet slutade lämna ut lex Sarah-rapporter. Men mycket talade för att de trilskande kommunernas beslut var felaktiga och därför var det värt att överklaga (KR Sthlm 2378-12). Med positiva prejudikat kan handlingsoffentligheten bryta ny mark och insynen utvidgas till helt nya områden. Om vi dessutom informerar varandra om våra framgångar i domstolarna så får de positiva prejudikaten maximal spridning och genomslag.

Inga halvhjärtade överklaganden

Du kan inte lita på att kammarrätten eller någon annan överklagandeinstans har hundraprocentig koll på alla de lagregler, praxisavgöranden och förarbeten som är relevanta för ditt överklagande. Mål om handlingsoffentlighet tillhör inte de vanligaste måltyperna hos en domstol och den genomsnittliga domaren är inte expert på just detta område. Du kan alltså förbättra dina chanser markant genom att läsa på lite och förse domstolen med de juridiska argument som talar för din ståndpunkt i målet. Om du inte gör det så finns det en risk att du inte får rätt i domstolen trots att du har rätt enligt lagen. Ibland kan du snabbt hitta tillräckligt starka argument här på allmanhandling.se. I andra fall kan det krävas djupare research. Om du inte har tid eller ork att göra en sådan så är det kanske bättre att avstå från att överklaga och riskera ett negativt prejudikat. Om det är tidsbrist som är problemet så kan du begära anstånd hos domstolen. Det går till så att du skickar in ett överklagande till myndigheten som beslutat om avslag inom den tidsfrist som framgår av avslagsbeslutet (i regel inom tre veckor). I överklagandet skriver du vilket beslut som överklagas och att du vill ha anstånd med att utveckla din talan ett antal veckor eller månader. I regel beviljar domstolen anstånd även om det kanske inte blir så långt som du har begärt. Om du under din research inser att du inte kommer att få rätt i kammarrätten så kan du återkalla ditt överklagande. Då kommer målet att avskrivas och det blir inget negativt prejudikat.

Vad finns det för risk med att lämna ut uppgifterna?

Det är ovanligt med sekretessregler som innebär att en viss uppgift alltid är hemlig oavsett vem som begär ut den, i vilket sammanhang den begärs ut eller i vilket syfte. De flesta sekretessregler innehåller så kallade skaderekvisit, vilket betyder att riskerna med ett utlämnande ska bedömas från fall till fall. Hos Försäkringskassan gäller till exempel sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden bara “…om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs…”. Om det finns ett skaderekvisit i sekretessregeln så kan myndigheten alltså inte ha som policy att en viss typ av uppgifter aldrig lämnas ut till någon.

Många av sekretessreglerna i OSL har som syfte att skydda känsliga uppgifter som skulle orsaka  skada eller men för enskilda personer och företag om de spreds. Men sekretessregler kan också skydda olika allmänna intressen som landets försvar, Sveriges förhållande till andra stater, pågående polisutredningar eller myndigheters planerade inspektioner.

Vilken typ av skaderekvisit har din sekretessregel?

För att identifiera skaderekvisitet i den sekretessregel som är aktuell i ditt fall så ska du leta efter nedanstående formuleringar i texten.

Rakt skaderekvisit

Enligt det raka skaderekvisitet är en uppgift hemlig “…om det kan antas…” att det intresse som sekretessregeln skyddar skadas om en uppgift lämnas ut. Läs mer om det raka skaderekvisitet här.

Omvänt skaderekvisit

Enligt det omvända skaderekvisitet är en uppgift hemlig  “…om det inte står klart…” att den kan lämnas ut utan att det skyddsvärda intresset skadas. Läs mer om det omvända skaderekvisitet här.

Inget skaderekvisit

Ett fåtal sekretessregler saknar skaderekvisit. I till exempel OSL 26:3 kan man läsa följande: “Sekretess gäller inom kommunal familjerådgivning för uppgift som en enskild har lämnat i förtroende eller som har inhämtats i samband med rådgivningen.” Läs mer om sekretessregler utan skaderekvisit här.

 

 

 

 

 

Vad kan jag kräva av en beslutsmotivering?

Tjänstemännen brukar skylla på att det inte går att skriva utförliga motiveringar i sekretessbeslut utan att samtidigt avslöja de hemliga uppgifter som man vill skydda. Därför ser man ofta “beslutsmotiveringar” som inte innehåller något mer än ett referat av den aktuella sekretessregeln. JO har slagit fast att det här inte duger eftersom en beslutsmotivering ska ge svar på “…vad som i det enskilda fallet har varit avgörande för utgången.” Om det finns sekretesskyddade uppgifter i skälen för beslutet så ska myndigheten ändå kunna redovisa skälen i mer “allmänna ordalag” (JO 1990/91 s. 101).

Du kan försöka förebygga problemet med intetsägande beslutsmotiveringar genom att be om en utförlig motivering redan när du begär ett myndighetsbeslut gällande din begäran. Du kan t.ex. säga eller skriva så här:

“Om ni står fast vid er bedömning att anmälarens identitet är hemlig så vill jag gärna att ni förklarar varför anmälaren kommer att lida men om det blir känt att hon har anmält Försäkringskassan till Datainspektionen”.

 

 

Vägrade uppge personnummer – nekades kopior

En person som begärde ut kopior av allmänna handlingar från Hovrätten för västra Sverige fick avslag. Personen godtog inte att betala for de begärda handlingarna på annat sätt än mot faktura och eftersom han vägrade uppge sitt personnummer blev det avslag. Personen överklagade till Högsta domstolen men domstolen avvisade överklagandet. Domstolen ansåg att personen hade fått möjlighet att ta del av handlingarna mot fastställd avgift. Hans rätt att ta del av allmänna handlingar i den ordning som föreskrivs i TF hade inte inskränkts. Därför gick hovrättens beslut inte att överklaga, enligt HD.

 

HD_O_412_17

Var gäller handlingsoffentligheten?

Det är “myndigheter” som enligt grundlagen är skyldiga att på begäran lämna ut allmänna handlingar. Det framgår av TF 2:4. Men varken TF eller OSL ger besked om vad som är en myndighet i lagens mening. Lagarna innehåller inga listor över alla svenska myndigheter och inte heller någon definition av vad en myndighet är (se Bohlin, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., s. 51 f.f. och RÅ 1984 2:101). Om du har att göra med ett departement, en domstol, en statlig myndighet eller någon kommunal nämnd så är det självklart att dessa är myndigheter. Har du å andra sidan att göra med ett privat organ som ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller ett registrerat trossamfund så är dessa inte myndigheter och som regel gäller inte handlingsoffentligheten där (se RÅ 2008 ref. 6).

Men det finns organ i gränslandet mellan privat och offentligt som är mer svårbedömda. Då måste du som begär ut handlingar kunna argumentera för att organet som har handlingarna ska betraktas som en myndighet. Det är inte säkert att tjänstemännen på det aktuella organet själva vet om handlingsoffentligheten gäller där (se t.ex. JO 1083-11). Något som talar för att ett organ är en myndighet är om det organisatoriskt hänger ihop med den offentliga förvaltningen. I RÅ 1979 2:11 prövade Regeringsrätten om en etisk kommitté vid Södersjukhuset var en myndighet. Domstolen kom fram till kommittén var en myndighet eftersom ledamöterna var utsedda av lärarkollegiet vid sjukhusets medicinutbildning och eftersom kommittén fick yttra sig i frågor om bidrag till forskningsprojekt vid sjukhuset. Man kan också argumentera kring frågan om organet utför sådana uppgifter som typiskt sätt brukar utföras av myndigheter (se RÅ 1984 2:101).

Lagstiftningen ger alltså inget entydigt svar på vad en myndighet är. Däremot ger den besked om vilka organ som inte är myndigheter men som ändå måste tillämpa handlingsoffentlighet. I TF 2:5 kan man läsa att politiska församlingar som riksdagen eller landstings- och kommunfullmäktige ska jämställas med myndigheter vid tillämpning av TF. Och enligt 2:4 OSL gäller handlingsoffentligheten inom vissa verksamheter hos privata organ som finns uppräknade i bilagan till OSL. Gemensamt för dessa privata organ är att de har fått förtroende att ägna sig åt myndighetsutövning mot enskilda. Handlingsoffentlighet gäller därför till exempel i a-kassornas ärenden om arbetslöshetsersättning, hos Radiotjänst i ärenden där bolaget tar ut TV-avgift eller vid bilbesiktning som utförs av privata företag (se mer i avsnittet “Offentlighet hos privata organ”).

Var så specifik som möjligt

Hur mycket en myndighet är skyldig att leta beror på hur noggrant du beskriver handlingarna som du begär ut. Om du begär ut handlingarna i 10.000 ärenden och kan förse myndigheten med ärendenummer för samtliga ärenden så är myndigheten skyldig att ta fram handlingarna. Att det är många ärenden är i sig inte ett skäl för avslag. Om din begäran däremot är vag och det är oklart om handlingarna ens finns hos myndigheten så behöver inte myndigheten leta i samma utsträckning. I fallet RÅ 1979 Ab 6 uttrycks detta som att en myndighet inte är skyldig att bedriva mera “omfattande efterforskningar” i frågan om handlingar i arkiverat material motsvarar en “allmänt hållen beskrivning”. Det vill säga att en myndighet inte ska behöva gå igenom hela sitt arkiv för att att ta reda på om det överhuvudtaget finns några sådana handlingar som du har begärt.

Du är inte skyldig att uppge ett ärendenummer eller ens peka ut specifika handlingar när du gör din begäran. Det går bra att begära samtliga handlingar av en viss typ, t.ex. samtliga beslut som myndigheten har fattat under en viss tidsperiod i en viss typ av ärenden. Det går också bra att lista en rad kategorier av handlingar och begära ut alla handlingar som passar in i dessa kategorier. En sådan begäran kan t.ex. gälla alla beslut i en viss ärendetyp, alla inkomna anmälningar i en annan och alla protokoll i en tredje under en viss tidsperiod (se KR Sthlm 598-06 och KR Gbg 1453-11). Vagare formuleringar än så har faktiskt också godtagits. I fallet RÅ 1989 not. 100 tyckte dåvarande Regeringsrätten att en begäran om handlingar hos Riksbanken “rörande fastighetsinvesteringar i utlandet” var tillräckligt precis. Det här trots att Riksbanken var tvungen att sortera fram de efterfrågade handlingarna bland de 5000-6000 ärenden om olika sorters investeringar i utlandet som förekom hos myndigheten varje år. I fallet KR Jönköping 6-12 hade en person begärt ut alla beslut om intagna som hade fattats vid Häktet Sollentuna. Kammarrätten ansåg att Kriminalvården var skyldig att leta reda på och sekretesspröva de efterfrågade handlingarna. Ett fall som pekar i motsatt riktning är RÅ 1991 ref. 50 där en begäran om att ta del av dagens post hos en myndighet underkändes som allt för vag eftersom myndigheten inte samlade dagens post på ett ställe. I målet 5147-11 konstaterade Kammarrätten i Göteborg att Region Skåne inte behövde gå igenom alla patientjournaler från det senaste året för att hitta de journalanteckningar där det framgick att en spiral av ett visst fabrikat satts in.

Om en myndighet tycker att din begäran är för oprecis för att kunna hanteras så ska den upplysa dig om att begäran behöver preciseras (se blanda annat JO 1657-11).

Handlingarna är inte sökbara i vårt datasystem!

Vilka handlingar som är sökbara i en myndighets datasystem eller diarium är inte avgörande för frågan om myndigheten är skyldig att leta fram de handlingar du efterfrågar. I fallet NJA 1998 s. 559 begärde en person att få ta del av alla domar som hovrätten någonsin meddelat gällande en angiven person med visst namn och personnummer. Hovrätten var då skyldig använda även äldre manuella register för att hitta gamla domar där personen förekom. Domstolen var däremot inte skyldig att bläddra igenom alla sina domböcker för att hitta de begärda domarna (en dombok är en bok där en domstols domar och beslut under ett år finns samlade). Se även fallet RÅ 1982 Ab 262 där dåvarande Regeringsrätten kom fram till att Rikspolisstyrelsen var tvungen att leta fram alla ärenden gällande Scientologikyrkan, trots att det skulle ta lång tid på grund av “diariets uppläggning”.  Om en begäran är tillräckligt preciserad kan man kräva ganska omfattande manuella sökningar av en myndighet. I målet KR Jönköping 1149-13 bestämde domstolen att Norrtäljeanstalten var skyldig att manuellt gå igenom ett stor antal intagnas journaler för att hitta eventuella beslut om vårdvistelse som hade begärts ut. Kammarrätten i Sundsvall (KR Sundsvall 3106-09) slog i ett fall fast att ett landsting var skyldigt att lokalisera ett mindre antal handlingar av en viss typ som kommit in till landstinget under en angiven period om två veckor. Det här trots att handlingarna aldrig registrerats utan bara sorterats in i de aktuella patienternas journaler. Det var därmed inte möjligt att söka fram de aktuella handlingarna via något register. I målet 3647-15 konstaterade Kammarrätten i Stockholm att Polismyndigheten var skyldig  att leta fram vissa specificerade grupper av ordningsböter trots att myndighetens arkiv inte var sorterat för en sådan sökning. Det här ska dock jämföras med det tidigare refererade fallet 5147-11 där Kammarrätten i Göteborg konstaterade att Region Skåne inte behövde gå igenom alla patientjournaler som innehöll journalanteckningar där det framgick att en spiral av ett visst fabrikat satts in. Men i det fallet gällde det handlingar som kunde ha upprättats under en tidsperiod av ett helt år.

Vi får inte!

Det händer att myndigheter hävdar att det inte går att hitta en handling eftersom myndigheten är förbjuden att söka på ett visst sätt i sitt ärendehanteringssystem. Det gjorde Åklagarmyndigheten när en journalist begärde att få ut samtliga beslut att inleda förundersökning, beslut att lägga ned förundersökning, beslut om strafförelägganden, beslut om åtal och beslut om åtalsunderlåtelse gällande personer med vissa angivna personnummer. Åklagarmyndigheten hänvisade till en förordning som begränsar vilka sökbegrepp som myndigheten får använda vid sökning i ärendehanteringssystemet Cåbra. Men myndigheten fick bakläxa av kammarrätten (se KR Sthlm 867-11 och KR Sthlm 851-10).

 

 

 

Värmeverk tog för hög kopieavgift

Kommunala Lidköpings Värmeverk tog 8 kronor per kopia när bolaget skulle lämna ut kopior av allmänna handlingar till en medborgare. Det var för mycket, enligt JO,  som menade att den avgift som anges i avgiftsförordningen bör vara vägledande även för kommunala verksamheter. Men JO ansåg sig inte ha stöd för att kritisera avgiften som lagstridig. Bolagets argumentet för en hög avgift, att den skulle avskräcka från “överutnyttjande” av offentlighetsprincipen, underkändes däremot helt av JO.

JO_2086_10

Vem kan utnyttja offentlighetsprincipen?

Inte bara svenska medborgare (TF 2:1) utan även utlänningar (TF 14:5 2 st) har rätt att få ut allmänna handlingar från svenska myndigheter enligt offentlighetsprincipen. Begreppen medborgare och utlänningar syftar vanligtvis på människor av kött och blod (fysiska personer). Men dåvarande Regeringsrätten har slagit fast att också aktiebolag och andra så kallade juridiska personer kan begära ut allmänna handlingar i eget namn (se RÅ 2003 ref. 83). Det behöver alltså inte vara någon fysisk person vid företaget som står som avsändare till en begäran om allmänna handlingar. JO har i ett fall (JO 2008/09 s. 538) förtydligat att rätten att ta del av handlingar omfattar också dem som är anställda på den myndighet där handlingen finns.