Var gäller handlingsoffentligheten?

Det är “myndigheter” som enligt grundlagen är skyldiga att på begäran lämna ut allmänna handlingar. Det framgår av TF 2:4. Men varken TF eller OSL ger besked om vad som är en myndighet i lagens mening. Lagarna innehåller inga listor över alla svenska myndigheter och inte heller någon definition av vad en myndighet är (se Bohlin, Offentlighetsprincipen, 9 uppl., s. 51 f.f. och RÅ 1984 2:101). Om du har att göra med ett departement, en domstol, en statlig myndighet eller någon kommunal nämnd så är det självklart att dessa är myndigheter. Har du å andra sidan att göra med ett privat organ som ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller ett registrerat trossamfund så är dessa inte myndigheter och som regel gäller inte handlingsoffentligheten där (se RÅ 2008 ref. 6).

Men det finns organ i gränslandet mellan privat och offentligt som är mer svårbedömda. Då måste du som begär ut handlingar kunna argumentera för att organet som har handlingarna ska betraktas som en myndighet. Det är inte säkert att tjänstemännen på det aktuella organet själva vet om handlingsoffentligheten gäller där (se t.ex. JO 1083-11). Något som talar för att ett organ är en myndighet är om det organisatoriskt hänger ihop med den offentliga förvaltningen. I RÅ 1979 2:11 prövade Regeringsrätten om en etisk kommitté vid Södersjukhuset var en myndighet. Domstolen kom fram till kommittén var en myndighet eftersom ledamöterna var utsedda av lärarkollegiet vid sjukhusets medicinutbildning och eftersom kommittén fick yttra sig i frågor om bidrag till forskningsprojekt vid sjukhuset. Man kan också argumentera kring frågan om organet utför sådana uppgifter som typiskt sätt brukar utföras av myndigheter (se RÅ 1984 2:101).

Lagstiftningen ger alltså inget entydigt svar på vad en myndighet är. Däremot ger den besked om vilka organ som inte är myndigheter men som ändå måste tillämpa handlingsoffentlighet. I TF 2:5 kan man läsa att politiska församlingar som riksdagen eller landstings- och kommunfullmäktige ska jämställas med myndigheter vid tillämpning av TF. Och enligt 2:4 OSL gäller handlingsoffentligheten inom vissa verksamheter hos privata organ som finns uppräknade i bilagan till OSL. Gemensamt för dessa privata organ är att de har fått förtroende att ägna sig åt myndighetsutövning mot enskilda. Handlingsoffentlighet gäller därför till exempel i a-kassornas ärenden om arbetslöshetsersättning, hos Radiotjänst i ärenden där bolaget tar ut TV-avgift eller vid bilbesiktning som utförs av privata företag (se mer i avsnittet “Offentlighet hos privata organ”).

Var så specifik som möjligt

Hur mycket en myndighet är skyldig att leta beror på hur noggrant du beskriver handlingarna som du begär ut. Om du begär ut handlingarna i 10.000 ärenden och kan förse myndigheten med ärendenummer för samtliga ärenden så är myndigheten skyldig att ta fram handlingarna. Att det är många ärenden är i sig inte ett skäl för avslag. Om din begäran däremot är vag och det är oklart om handlingarna ens finns hos myndigheten så behöver inte myndigheten leta i samma utsträckning. I fallet RÅ 1979 Ab 6 uttrycks detta som att en myndighet inte är skyldig att bedriva mera “omfattande efterforskningar” i frågan om handlingar i arkiverat material motsvarar en “allmänt hållen beskrivning”. Det vill säga att en myndighet inte ska behöva gå igenom hela sitt arkiv för att att ta reda på om det överhuvudtaget finns några sådana handlingar som du har begärt.

Du är inte skyldig att uppge ett ärendenummer eller ens peka ut specifika handlingar när du gör din begäran. Det går bra att begära samtliga handlingar av en viss typ, t.ex. samtliga beslut som myndigheten har fattat under en viss tidsperiod i en viss typ av ärenden. Det går också bra att lista en rad kategorier av handlingar och begära ut alla handlingar som passar in i dessa kategorier. En sådan begäran kan t.ex. gälla alla beslut i en viss ärendetyp, alla inkomna anmälningar i en annan och alla protokoll i en tredje under en viss tidsperiod (se KR Sthlm 598-06 och KR Gbg 1453-11). Vagare formuleringar än så har faktiskt också godtagits. I fallet RÅ 1989 not. 100 tyckte dåvarande Regeringsrätten att en begäran om handlingar hos Riksbanken “rörande fastighetsinvesteringar i utlandet” var tillräckligt precis. Det här trots att Riksbanken var tvungen att sortera fram de efterfrågade handlingarna bland de 5000-6000 ärenden om olika sorters investeringar i utlandet som förekom hos myndigheten varje år. I fallet KR Jönköping 6-12 hade en person begärt ut alla beslut om intagna som hade fattats vid Häktet Sollentuna. Kammarrätten ansåg att Kriminalvården var skyldig att leta reda på och sekretesspröva de efterfrågade handlingarna. Ett fall som pekar i motsatt riktning är RÅ 1991 ref. 50 där en begäran om att ta del av dagens post hos en myndighet underkändes som allt för vag eftersom myndigheten inte samlade dagens post på ett ställe. I målet 5147-11 konstaterade Kammarrätten i Göteborg att Region Skåne inte behövde gå igenom alla patientjournaler från det senaste året för att hitta de journalanteckningar där det framgick att en spiral av ett visst fabrikat satts in.

Om en myndighet tycker att din begäran är för oprecis för att kunna hanteras så ska den upplysa dig om att begäran behöver preciseras (se blanda annat JO 1657-11).

Handlingarna är inte sökbara i vårt datasystem!

Vilka handlingar som är sökbara i en myndighets datasystem eller diarium är inte avgörande för frågan om myndigheten är skyldig att leta fram de handlingar du efterfrågar. I fallet NJA 1998 s. 559 begärde en person att få ta del av alla domar som hovrätten någonsin meddelat gällande en angiven person med visst namn och personnummer. Hovrätten var då skyldig använda även äldre manuella register för att hitta gamla domar där personen förekom. Domstolen var däremot inte skyldig att bläddra igenom alla sina domböcker för att hitta de begärda domarna (en dombok är en bok där en domstols domar och beslut under ett år finns samlade). Se även fallet RÅ 1982 Ab 262 där dåvarande Regeringsrätten kom fram till att Rikspolisstyrelsen var tvungen att leta fram alla ärenden gällande Scientologikyrkan, trots att det skulle ta lång tid på grund av “diariets uppläggning”.  Om en begäran är tillräckligt preciserad kan man kräva ganska omfattande manuella sökningar av en myndighet. I målet KR Jönköping 1149-13 bestämde domstolen att Norrtäljeanstalten var skyldig att manuellt gå igenom ett stor antal intagnas journaler för att hitta eventuella beslut om vårdvistelse som hade begärts ut. Kammarrätten i Sundsvall (KR Sundsvall 3106-09) slog i ett fall fast att ett landsting var skyldigt att lokalisera ett mindre antal handlingar av en viss typ som kommit in till landstinget under en angiven period om två veckor. Det här trots att handlingarna aldrig registrerats utan bara sorterats in i de aktuella patienternas journaler. Det var därmed inte möjligt att söka fram de aktuella handlingarna via något register. I målet 3647-15 konstaterade Kammarrätten i Stockholm att Polismyndigheten var skyldig  att leta fram vissa specificerade grupper av ordningsböter trots att myndighetens arkiv inte var sorterat för en sådan sökning. Det här ska dock jämföras med det tidigare refererade fallet 5147-11 där Kammarrätten i Göteborg konstaterade att Region Skåne inte behövde gå igenom alla patientjournaler som innehöll journalanteckningar där det framgick att en spiral av ett visst fabrikat satts in. Men i det fallet gällde det handlingar som kunde ha upprättats under en tidsperiod av ett helt år.

Vi får inte!

Det händer att myndigheter hävdar att det inte går att hitta en handling eftersom myndigheten är förbjuden att söka på ett visst sätt i sitt ärendehanteringssystem. Det gjorde Åklagarmyndigheten när en journalist begärde att få ut samtliga beslut att inleda förundersökning, beslut att lägga ned förundersökning, beslut om strafförelägganden, beslut om åtal och beslut om åtalsunderlåtelse gällande personer med vissa angivna personnummer. Åklagarmyndigheten hänvisade till en förordning som begränsar vilka sökbegrepp som myndigheten får använda vid sökning i ärendehanteringssystemet Cåbra. Men myndigheten fick bakläxa av kammarrätten (se KR Sthlm 867-11 och KR Sthlm 851-10).

 

 

 

Värmeverk tog för hög kopieavgift

Kommunala Lidköpings Värmeverk tog 8 kronor per kopia när bolaget skulle lämna ut kopior av allmänna handlingar till en medborgare. Det var för mycket, enligt JO,  som menade att den avgift som anges i avgiftsförordningen bör vara vägledande även för kommunala verksamheter. Men JO ansåg sig inte ha stöd för att kritisera avgiften som lagstridig. Bolagets argumentet för en hög avgift, att den skulle avskräcka från “överutnyttjande” av offentlighetsprincipen, underkändes däremot helt av JO.

JO_2086_10

Vem kan utnyttja offentlighetsprincipen?

Inte bara svenska medborgare (TF 2:1) utan även utlänningar (TF 14:5 2 st) har rätt att få ut allmänna handlingar från svenska myndigheter enligt offentlighetsprincipen. Begreppen medborgare och utlänningar syftar vanligtvis på människor av kött och blod (fysiska personer). Men dåvarande Regeringsrätten har slagit fast att också aktiebolag och andra så kallade juridiska personer kan begära ut allmänna handlingar i eget namn (se RÅ 2003 ref. 83). Det behöver alltså inte vara någon fysisk person vid företaget som står som avsändare till en begäran om allmänna handlingar. JO har i ett fall (JO 2008/09 s. 538) förtydligat att rätten att ta del av handlingar omfattar också dem som är anställda på den myndighet där handlingen finns.

Vi är underbemannade just nu!

Myndigheten måste hantera din begäran om allmänna handlingar skyndsamt. Dålig bemanning eller en ansträngd arbetssituation är inga ursäkter för att dröja med ett utlämnande. Enligt JO är myndigheter “skyldiga att dimensionera sina personalresurser och organisera sin verksamhet på sådant sätt att de även under semesterperioder kan behandla framställningar om utlämnande av allmänna handlingar med tillräcklig skyndsamhet” (JO 4209-09).

Vi har bara skickat iväg den för teknisk bearbetning och lagring!

Det är inte uttryckligen reglerat i lagen men det verkar logiskt att en handling som inte från början är allmän hos en myndighet inte heller blir det om myndigheten skickar iväg (expedierar) den till någon utomstående enbart för teknisk bearbetning eller lagring. Men det förutsätter att mottagaren enbart ägnar sig åt teknisk bearbetning eller teknisk lagring av handlingen. Nyhetsbyrån Siren begärde ut rapporter om arbetsmiljötillbud som poliser vid olika polismyndigheter i landet skrivit in i rapporteringssystemet LISA. Det kunde handla om allt från kalla vinterkängor till fall av våld mot poliser i tjänst. Rapporterna blev som regel föremål för någon typ av arbetsmiljöutredning och vid tiden för nyhetsbyråns begäran var utredningarna inte klara. Rapporterna var med andra ord inte allmänna handlingar av det skälet att de ingick i ärenden som hade slutbehandlats (se TF 2:10 1 st). Samtidigt hade RPS åtkomst till alla rapporter som lades in i LISA-systemet och använde dessa för att göra arbetsmiljöstatistik och anmälningar till Arbetsmiljöverket. I målet HFD 99-11 konstaterade Högsta förvaltningsdomstolen att RPS användning av uppgifterna inte föll in under kategorin “teknisk bearbetning eller teknisk lagring”. Följaktligen skulle de betraktas som inkomna till RPS och expedierade från de olika polismyndigheterna. Dessa skulle lämnas ut på begäran om de inte var sekretessbelagda av någon anledning. Kammarrätten ansåg i ett fall (KR Jönköping 2692-10) att uppgifter i Vera, domstolsväsendets gemensamma målhanteringssystem, inte var allmänna handlingar hos Domstolsverket som administrerar systemet. Kammarrätten hänvisade till att Domstolsverket endast förvarade uppgifterna som ett led i teknisk bearbetning eller lagring.

Vi har lånat ut akten till överinstansen!

Om en myndighet fattar ett beslut som sedan överklagas är det vanligt att myndigheten lånar ut akten med handlingarna i ärendet till den instans som ska pröva överklagandet. Handlingarna i akten är då inte längre förvarade hos myndigheten som fattade beslutet. För att få ut handlingarna måste du vända dig till den myndighet som prövar överklagandet och har fått låna akten (RÅ 1984 Ab 259). Om beslutsmyndigheten har kvar kopior på handlingarna i akten som skickats till överinstansen så kan du förstås begära ut kopiorna.

Vi lämnar inte ut elektroniska kopior av handlingar!

Myndigheter har ingen skyldighet att lämna ut kopior av allmänna handlingar i elektronisk form, t.ex. via e-post eller i en fil som lagras på en dvd-skiva eller ett usb-minne. När det gäller upptagningar för automatiserad behandling (TF:s benämning på elektroniska handlingar) så räcker det nämligen att myndigheten skriver ut de aktuella handlingarna och lämnar ut dem som pappersutskrifter (se TF 2:16 om det så kallade utskriftsundantaget). Det finns å andra sidan inte heller något generellt förbud mot att myndigheter lämnar ut kopior av allmänna handlingar i elektronisk form. Utskriftsundantaget infördes för att man vill förhindra att personer fick ut stora datamängder i elektronisk form med risk för intrång i enskildas integritet. Samtidigt påpekade lagstiftaren att det kan finnas fall då det står klart för myndigheten att det inte föreligger någon risk för ett otillbörligt integritetsintrång om en kopia av ett “datamedium” lämnas ut (prop. 1973:33 s. 86). Det kan i stället vara både effektivt och ändamålsenligt för både myndigheten och den enskilde om en handling lämnas ut i elektronisk form. Men det finns andra bestämmelser i t.ex. registerförfattningarna som kan förhindra ett elektroniskt utlämnande. Syftet med utskriftsundantaget är alltså att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång. Bedömer en myndighet att det inte finns några integritetsrisker med ett elektroniskt utlämnande, och det inte finns några andra hinder på grund av bestämmelser i registerförfattningar, står det myndigheten fritt att lämna ut en handling i elektronisk form. Det görs också i stor omfattning. Domstolarna, som har många domar och beslut lagrade i sitt digitala målhanteringssystem Vera, mejlar t.ex. gärna dessa handlingar på begäran.

Vi lämnar inte ut uppgifter på telefon!

Rätten att begära ut uppgifter ur allmänna handlingar regleras i OSL 6:4 (se mer om detta i avsnittet Uppgifter ur allmänna handlingar). Att man har rätt att få ut sådana uppgifter per telefon framgår av JO:s beslut JO 744-88. Där konstaterar JO att om arbetssituationen på myndigheten är så ansträngd att tjänstemannen inte hinner lämna ut uppgifterna direkt på telefon så bör tjänstemannen kunde hänvisa till en senare tid när den enskilde kan ringa tillbaka för att få efterfrågad information.

Vi lämnar inte ut uppgifter på telefon!

Om du vill ha ut enstaka uppgifter ur en allmän handling så har du rätt att få ut dem per telefon (JO 1990/91 s. 382). Om du däremot vill ha ut samtliga uppgifter i en omfattande handling eller enstaka uppgifter ur ett stort antal olika handlingar så kan du stöta på patrull. Myndigheternas skyldighet att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar har nämligen en begränsning som innebär att uppgifterna inte behöver lämnas ut om det skulle “…hindra arbetets behöriga gång” (OSL 6:4). En tjänsteman är därför inte skyldig att lägga massa tid på att läsa högt ur en omfattande allmän handling (se regeringens beslut Reg 6639-92 och 6890-92) eller åt att leta fram ett stort antal olika handlingar för att sedan lämna ut enstaka uppgifter ur dessa till dig. Det finns ingen motsvarande begränsning i fråga om myndigheters skyldighet att lämna ut allmänna handlingar. I en situation där du vill ha ut samtliga uppgifter ur en omfattande handling eller enstaka uppgifter ur ett stort antal handlingar så kan du alltså välja alternativet att istället begära ut själva handlingarna. Då måste myndigheten lämna ut handlingarna oavsett om det innebär mycket jobb för tjänstemännen.

En myndighet är förstås inte skyldig att lämna ut uppgifter ur allmänna handlingar om uppgifterna är sekretessbelagda. Sekretessreglerna gäller på samma sätt när du begär ut uppgifter ur allmänna handlingar som när du begär att få ut själva handlingarna (OSL 6:4).

Enligt JO och JK ligger det “i sakens natur” att det inte ska ta längre tid att lämna ut uppgifter ur en allmän handling än att lämna ut själva handlingen. Det här trots att det inte finns något uttryckligt skyndsamhetskrav i lagen när det gäller utlämnande av uppgift (se JK 4225-08 och JO 744-88).

En myndighet kan inte ta ut någon avgift när myndigheten lämnar ut uppgifter ur allmänna handlingar enligt OSL 6:4 (se JO 1991/92 s. 418).

Det går inte att överklaga en myndighets beslut att inte lämna ut uppgifter ur en allmän handling (jmf OSL 6:7).