Dagordning för rektorsgrupp allmän handling

Dagordningen för ett möte i en arbetsgrupp för förskolerektorer var en färdigställd och därmed allmän handling, eftersom den inför mötet sändes ut till gruppens medlemmar och sedan används under mötet. Det slog kammarrätten fast i den här domen. Minnesanteckningarna som gjordes under mötet av nämndens kommunikatör var däremot inte färdigställda eftersom de enbart var för kommunikatörens eget bruk och inte distribuerades till övriga mötesdeltagare.

Artikel på Säpos intranät var inte färdigställd

En journalist begärde ut en artikel som hade publicerat på Säkerhetspolisens intranät. Artikeln innehöll en intervju med en tidigare anställd på Säkerhetspolisen som hade gått vidare till ett jobb inom Polismyndigheten.

Säkerhetspolisen avslog begäran med hänvisning till att artikeln inte var en allmän handling. Journalisten överklagade och menade att artikeln var allmän på den grunden att den var färdigställd. Enligt honom hade artikeln fått sin slutliga form eftersom inget tydde på att den skulle ändras vid en senare tidpunkt. Han hänvisade också till tidigare praxisavgöranden och pekade på att artikeln hade spridits för kännedom inom myndigheten och tagits om hand för förvaring genom att den hade laddats upp på intranätet.

Kammarrätten avslog överklagandet. Domstolen tyckte inte att hanteringen av den begärda handlingen kunde jämföras med förhållandena i tidigare praxis.

Handlingar i pärmar var allmänna

En person begärde ut handlingarna i en inventering som hade legat till grund för Ystads kommuns beslut att klassa ett visst område som “särskilt värdefullt bebyggelseområde”. De aktuella handlingarna fanns i sju pärmar rubricerade “arbetsmaterial”. Kommunen avslog begäran och hänvisade till att materialet var sammanställt av en praktikant och inte kvalitetssäkrat av kommunens tjänstemän.

Sökanden överklagade. Kammarrätten ändrade kommunens beslut och slog fast att samtliga handlingar i pärmarna var allmänna. Vissa var inkomna till kommunen. Andra var expedierade. Några tillhörde avslutade ärenden. Och resten hade blivit färdigställda när de sattes in i pärmarna. Kammarrätten skickade tillbaka ärendet till kommunen för sekretessprövning.

Är handlingen färdigställd?

Handlingar som produceras vid en myndighet blir allmänna när de har upprättas. Det framgår av TF 2:10. Att en handling har upprättats handlar i grund och botten om att den har fått sin “slutliga utformning” (prop. 1975/76:160, s. 19-20) eller uttryckt på ett annat sätt: “föreligger i sitt definitiva skick” (SOU 2012:90, s. 72). 

I TF 2:10 1 st finns vissa tumregler för när en handling ska anses ha fått sin slutliga utformning och därmed blivit upprättad. Om en myndighet skickar handlingen till någon utomstående till exempel. Då blir den upprättad för att den är expedierad. Om handlingen ingår i ett ärende blir den upprättad senast när ärendet har avslutats (med vissa undantag).

Handlingar som skapas vid en myndighet, men inte ingår i ett ärende och inte heller har skickats till någon utanför myndigheten kan bli upprättade på två sätt enligt TF 2:10 1 st. Det första är genom justering, det vill säga att en tjänsteman sätter sin signatur på handlingen för att intyga att innehållet överensstämmer med verkligheten. Det andra är genom ett färdigställande av handlingen “på annat sätt” (TF 2:10 1 st 2 men). För att avgöra om en handling har färdigställts på annat sätt får man göra en samlad bedömning av omständigheterna kring handlingens tillkomst och fortsatta liv hos myndigheten.

Det finns en del praxis på området, men den ger inte helt klara besked i frågan om vad som är en färdigställd handling. Två beslut från JO kan tolkas som att en handling är färdigställd när den har fått sin slutliga form, det vill säga när det inte längre verkar finnas någon avsikt att bearbeta den ytterligare (JO 2016/17 s. 340 och JO 2017/18 s. 193). Båda dessa avgöranden gällde frågan om fotografier och filminspelningar var färdigställda och därmed upprättade.

Men det finns också praxis som tyder på att en handling, utöver att ha fått sin slutliga form, måste ha blivit föremål för ytterligare åtgärder för att anses som färdigställd. I JO 1978/79 s. 224 talas det om att en behörig befattningshavare måste ha “sanktionerat” handlingen eller “beslutat om dess omhändertagande för förvaring”.
Domen RÅ 1998 ref. 30 rörde
skriftliga rapporter från ordningsvakter. Rimligen fick rapporterna sin slutliga form redan då de undertecknades av ordningsvakterna och överlämnades till Polismyndigheten. Men domen öppnar för att rapporterna blev upprättade först när Polismyndighetens företrädare satte in dem i en pärm för förvaring. Formuleringen “beslutat om dess omhändertagande för förvaring” i JO 1978/79 s. 224, kan alltså i praktiken handla om att en tjänsteman sätter in en handling i en pärm. 

En handling kan också bli färdigställd genom att den sprids för kännedom inom myndigheten. Det framgår av RÅ 1998 ref. 52. Domen handlar om anteckningar som fördes vid möten i en myndighetsintern arbetsgrupp. Så här gick det till. Vid arbetsgruppens möten utsågs en person som antecknade vad som avhandlades. Efteråt skrev personen ut anteckningarna och skickade dem till samtliga medlemmar i arbetsgruppen. I vissa fall undertecknades mötesanteckningarna av författaren, men inte alltid. Enligt domstolen ledde den sammantagna hanteringen av anteckningarna till att de blev färdigställda och därmed allmänna handlingar. 

Ett annat avgörande från högsta instans som rör begreppet färdigställd är HFD 2013 ref. 86. Där kom Högsta förvaltningsdomstolen fram till att e-postmeddelanden inte blev färdigställda bara för att de skickades mellan enskilda tjänstemän på en och samma myndighet. Detta trots att  e-postmeddelanden knappast blir föremål för några ändringar efter att de har skickats iväg. Anne-Charlotte Landelius skriver så här om fallet i Förvaltningsrättslig tidskrift FT 2014 s. 255:

“HFD verkar göra skillnad mellan att en handling skickas mellan tjänstemän inom en myndighet och att en handling sprids för kännedom inom en myndighet. Med spridning torde avses att en handling skickas till flera. Endast i det sistnämnda fallet kan handlingen anses färdigställd enligt HFD.”

Syftet med en handling, eller sättet som den faktiskt används, kan också ha betydelse för om den ska anses färdigställd. Domsmallar som Förvaltningsrätten i Göteborg hade tagit fram var färdigställda när de hade fått “…den slutliga form som ska användas som ett hjälpmedel i domskrivningen.” Det ansåg Kammarrätten i Göteborg i målet 1328-17. Se även Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 6686-17 som gällde samma frågeställning.
I målet 7000-15 konstaterade Kammarrätten i Stockholm att en handling som Nationella operativa avdelningen vid Polismyndigheten hade skickat ut till polisregionerna var färdigställd. Det här eftersom handlingen skulle fungera som stöd för regionernas arbete med utsatta EU-medborgare.
Ett annat exempel är Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 7354-14. Domstolen kom fram till att en rättsutredning var färdigställd eftersom den hade legat till grund för Post- och telestyrelsens bedömning av om svensk lagstiftning på ett visst område var förenlig med EU-rätten. Domstolen nämnden också att rättsutredningen var daterad och hade utgjort underlag för PTS information på myndighetens webbplats samt för generaldirektörens uttalanden i frågan.
Se även Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 8259-18 och Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 1301-13.

Så hur ska man sammanfatta praxis rörande begreppet färdigställd? Ibland räcker det med att en handling har fått sin slutliga form för att anses färdigställd. Ibland krävs något mer, som att handlingen har tagits om hand för förvaring eller spridits för kännedom till flera personer på myndigheten. I vissa fall kan man med ledning av handlingens syfte eller hur den används dra slutsatsen att den måste vara färdigställd. Det kan ha betydelse om en handling är daterad eller undertecknat, men det verkar inte vara avgörande.