Handlingar i pärmar var allmänna

En person begärde ut handlingarna i en inventering som hade legat till grund för Ystads kommuns beslut att klassa ett visst område som “särskilt värdefullt bebyggelseområde”. De aktuella handlingarna fanns i sju pärmar rubricerade “arbetsmaterial”. Kommunen avslog begäran och hänvisade till att materialet var sammanställt av en praktikant och inte kvalitetssäkrat av kommunens tjänstemän.

Sökanden överklagade. Kammarrätten ändrade kommunens beslut och slog fast att samtliga handlingar i pärmarna var allmänna. Vissa var inkomna till kommunen. Andra var expedierade. Några tillhörde avslutade ärenden. Och resten hade blivit färdigställda när de sattes in i pärmarna. Kammarrätten skickade tillbaka ärendet till kommunen för sekretessprövning.

Utskick från polisen centralt till regionerna blev allmänt

En lista med frågor att ställa till utsatta EU-medborgare som skickats från Polisens nationella operativa avdelningen, Noa, till landets polisregioner var en allmän handling enligt kammarrätten. Noa kunde visserligen inte betraktas som en självständig del av Polismyndigheten i det här fallet men listan blev ändå allmän genom att den upprättats vid Noa. Kammarrätten motiverade detta med att listan skickats till landets polisregioner för att utgöra ett stöd i deras arbete och att den därmed fått sin slutliga utformning. Listan var med andra ord färdigställd och därmed upprättad.

KR_Sthlm_7000_15

KR Sthlm 4683-14

Mötesanteckningar och en dagordning från Arbetsförmedlingen var färdigställda och upprättade handlingar i den mån de inte kunde hänföras till ett pågående ärende. Det slog kammarrätten fast med hänsyn till att handlingarna hade skrivits ut och så vitt avsåg mötesanteckningar även undertecknats av den som gjort dem.

KR_Sthlm_4683_14

Är handlingen färdigställd?

Handlingar som produceras vid en myndighet blir allmänna när de har upprättas. Det framgår av TF 2:10. Att en handling har upprättats handlar i grund och botten om att den har fått sin “slutliga utformning” (prop. 1975/76:160, s. 19-20) eller uttryckt på ett annat sätt: “föreligger i sitt definitiva skick” (SOU 2012:90, s. 72). 

I TF 2:10 1 st finns vissa tumregler för när en handling ska anses ha fått sin slutliga utformning och därmed ha blivit upprättad. Om en myndighet skickar handlingen till någon utomstående till exempel. Då blir den upprättad för att den är expedierad. Om handlingen ingår i ett ärende blir den upprättad senast när ärendet har avslutats (med vissa undantag).

Handlingar som skapas vid en myndighet, men inte ingår i ett ärende och inte heller har skickats till någon utanför myndigheten kan bli upprättade på två sätt enligt TF 2:10 1 st. Det första är genom justering, det vill säga att en tjänsteman sätter sin signatur på handlingen för att intyga att innehållet överensstämmer med verkligheten. Det andra är genom ett färdigställande av handlingen “på annat sätt” (TF 2:10 1 st 2 men). För att avgöra om en handling har färdigställts på annat sätt får man göra en samlad bedömning av omständigheterna kring handlingens tillkomst och fortsatta liv hos myndigheten.

Det finns en del praxis på området, men den ger inte helt klara besked i frågan om vad som är en färdigställd handling. Två beslut från JO kan tolkas som att en handling är färdigställd när den har fått sin slutliga form, det vill säga när det inte längre verkar finnas någon avsikt att bearbeta den ytterligare (JO 2016/17 s. 340 och JO 2017/18 s. 193). Båda dessa avgöranden gällde frågan om fotografier och filminspelningar var färdigställda och därmed upprättade.

Men det finns också praxis som tyder på att en handling, utöver att ha fått sin slutliga form, måste ha blivit föremål för ytterligare åtgärder för att anses som färdigställd. I JO 1978/79 s. 224 talas det om att en behörig befattningshavare måste ha “sanktionerat” handlingen eller “beslutat om dess omhändertagande för förvaring”.
Domen RÅ 1998 ref. 30 rörde
skriftliga rapporter från ordningsvakter. Rimligen fick rapporterna sin slutliga form redan då de undertecknades av ordningsvakterna och överlämnades till Polismyndigheten. Men domen öppnar för att rapporterna blev upprättade först när Polismyndighetens företrädare satte in dem i en pärm för förvaring. Formuleringen “beslutat om dess omhändertagande för förvaring” i JO 1978/79 s. 224, kan alltså i praktiken handla om att en tjänsteman sätter in en handling i en pärm. 

En handling kan också bli färdigställd genom att den sprids för kännedom inom myndigheten. Det framgår av RÅ 1998 ref. 52. Domen handlar om anteckningar som fördes vid möten i en myndighetsintern arbetsgrupp. Så här gick det till. Vid arbetsgruppens möten utsågs en person som antecknade vad som avhandlades. Efteråt skrev personen ut anteckningarna och skickade dem till samtliga medlemmar i arbetsgruppen. I vissa fall undertecknades mötesanteckningarna av författaren, men inte alltid. Enligt domstolen ledde den sammantagna hanteringen av ankteckningarna till att de blev färdigställda och därmed allmänna handlingar. 

Ett annat avgörande från högsta instans som rör begreppet färdigställd är HFD 2013 ref. 86. Där kom Högsta förvaltningsdomstolen fram till att e-postmeddelanden inte blev färdigställda bara för att de skickades mellan enskilda tjänstemän på en och samma myndighet. Detta trots att  skickade e-postmeddelanden knappast blir föremål för några ändringar i efterhand. Anne-Charlotte Landelius skriver så här om fallet i Förvaltningsrättslig tidskrift FT 2014 s. 255:

“HFD verkar göra skillnad mellan att en handling skickas mellan tjänstemän inom en myndighet och att en handling sprids för kännedom inom en myndighet. Med spridning torde avses att en handling skickas till flera. Endast i det sistnämnda fallet kan handlingen anses färdigställd enligt HFD.”

Syftet med en handling, eller sättet som den faktiskt används, kan också ha betydelse för om den ska anses färdigställd. Domsmallar som Förvaltningsrätten i Göteborg hade tagit fram var färdigställda när de hade fått “…den slutliga form som ska användas som ett hjälpmedel i domskrivningen.” Det ansåg Kammarrätten i Göteborg i målet 1328-17. Se även Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 6686-17 som gällde samma frågeställning.
I målet 7000-15 konstaterade Kammarrätten i Stockholm att en handling som Nationella operativa avdelningen vid Polismyndigheten hade skickat ut till polisregionerna var färdigställd. Det här eftersom handlingen skulle fungera som stöd för regionernas arbete med utsatta EU-medborgare.
Ett annat exempel är Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 7354-14. Domstolen kom fram till att en rättsutredning var färdigställd eftersom den hade legat till grund för Post- och telestyrelsens bedömning av om svensk lagstiftning på ett visst område var förenlig med EU-rätten. Domstolen nämnden också att rättsutredningen var daterad och hade utgjort underlag för PTS information på myndighetens webbplats samt för generaldirektörens uttalanden i frågan.
Se även Kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 8259-18 och Kammarrätten i Jönköpings dom i mål nr 1301-13.

Så hur ska man sammanfatta praxis rörande begreppet färdigställd? Ibland räcker det med att en handling har fått sin slutliga form för att anses färdigställd. Ibland krävs något mer, som att handlingen har tagits om hand för förvaring eller spridits för kännedom till flera personer på myndigheten. I vissa fall kan man med ledning av handlingens syfte eller hur den används dra slutsatsen att den måste vara färdigställd. Det kan ha betydelse om en handling är daterad eller undertecknat, men det verkar inte vara avgörande.

KR Sthlm 3063-11

Kammarrätten slog fast att mötesanteckningar från möten med Skolinspektionens rättssekretariat var allmänna handlingar eftersom de var färdigställda enligt TF 2:10 1 st. Det här mot bakgrund av att anteckningarna hade lagts ut på myndighetens intranät och i en myndighetsgemensam databas som samtliga anställda hade tillgång till. Men mötesanteckningarna var bara allmänna i den mån de inte var hänförliga till pågående ärenden, enligt kammarrätten.

KR_Sthlm_3063_11

KR Sundsvall 878-08

Mötesanteckningarna från ledningsgruppsmöten inom Landstinget i Norrbottens län var inte allmänna handlingar. Kammarrätten tyckte inte att anteckningarna var färdigställda eftersom de vare sig skrevs ut eller skrevs under. Anteckningar lades istället på ett “elektroniskt lagringsställe” som bara gruppdeltagarna kom åt.

KR_Sundsvall_878_08

KR Sthlm 3060-11

Mötesanteckningarna från Fastighetsmäklarnämndens personalmöten är allmänna handlingar. Det slog kammarrätten fast i den här domen. Domstolen tog ingen hänsyn till att nämnden beskrivit mötena som både “interna” och “informella”. Istället tog domstolen fasta på att myndighetschefen efter varje möte skickat ut anteckningarna till samtliga anställda via e-post och att de därmed fick anses som färdigställda och följaktligen allmänna handlingar

SthlmKRdom_3060_11

RÅ 1998 ref. 52

Vid sammanträden i en kommunledningsgrupp, som var ett rådgivande organ till kommundirektören, fördes anteckningar som skrevs ut och distribuerades till gruppens medlemmar. Anteckningarna bedömdes vara allmänna handlingar i den mån de inte hänförde sig till ännu inte avgjorda ärenden.

RA_1998_ref_52